为了克服严重困难，坚持长期抗战，争取最后胜利，中共中央制订了一系列切合各根据地情况的政策，当时简称“十大政策”。①一九四四年七月二八日〔十大政策是：对敌斗争、精兵简政、统一领导、拥政爱民、发展生产、整顿三风、审查干部、时事教育、“三三制”政权、减租减息。参看《学习和时局》，《毛泽东选集》人民出版社一九六四年四月第一版，第八九七页〕，毛泽东就执行十大政策有关情况的十个问题电询各战略区负责人。八月十二日，罗荣桓和黎玉致电毛泽东作出答复（以下简称《答复》）。十二月二十五日，毛泽东复电，指出：“关于十个问题的答复，早已收到，内容很好。你们的路线是正确的。你们已有丰富经验。估计一九四五年，山东全党工作会有极大进步。”对山东的工作给予了充分的肯定。
罗荣桓、黎玉在《答复》中用很大篇幅讲了减租减息。这是因为减租减息是当时农村民主革命的主要内容，也是党在抗日民主根据地实行的一项极其重要的政策。
在一九四二年刘少奇到山东以前，山东抗日民主政府虽然也颁布过有关减租减息的法令，但实际上没有放手发动群众。当时二八％的村政权还掌握在地主阶级手中，另有四七％的政权成分不纯。因而明减暗不减的现象相当普遍，不少地区出现了侵蚀群众胜利成果和地主反攻倒算的现象。山东分局的《四年工作总结》对此已经作了检讨。
罗荣桓和分工抓这项工作的黎玉，通过调查研究，认为减租减息运动进展缓慢而又不彻底的主要原因，是有一些干部对减租减息还存在一些模糊乃至错误的认识，因而领导不力。
山东封建地主的势力很大，农村中约有八十％的农户租种地主土地。在莒南县大店，占总户数七％的地主占有六十％的土地。山东农村的封建剥削和超经济的封建压迫十分严重。那些恶霸、“山大王”掠夺农民欠下了累累血债，其罪行更是罄竹难书。
可是有的干部却不经调查研究，就宣称山东农村土地分散，租佃关系不多；有的干部也承认双减是解放农民的需要，可又怕超越了统一战线的范围，甚至认为政府去搞双减就会妨碍“三三制”的贯彻；有的干部看到地主收入减少了，就有些缩手缩脚；还有的干部存有“恩赐观点”，认为只要由政府贴张布告，就可实现双减，而不懂得只有启发群众自身的阶级觉悟，才能使他们自己解放自己。
为了澄清模糊认识，推动双减工作的开展，罗荣桓在群众工作干部会议上说，我们做群众工作，一要根据群众的需要，二要遵守群众自愿的原则。当群众还没有觉悟时，要对他们进行“谁养活谁”的教育。根据这一指示，群众工作干部联系农民生产劳动的实际，给他们算“地瓜帐”，即种一亩地能产多少斤地瓜，农民花了多少工本，应得多少收入，给地主剥削去了多少，等等。当农民明白了这个道理后，干部便因势利导，成立和整顿农民救国会，挑选出一些群众最痛恨的恶霸地主，对其开展有组织有领导的斗争，用说理和控诉的方式，揭露其罪恶。
《答复》中说：“……一些恶霸是典型封建主，过去仗势欺人……群众恨入骨髓，在减租减息中不斗倒他们，群众是不敢起来的。往往一斗争，群众是三千五千的来（参加）说理。十个月来，在滨海区打击了不少，群众说：这才翻身了，晴天了。”
一九四四年五月二十八日，在分局和滨海区党委直接领导下，莒南县的大店村召开了有本地和莒南县四乡及外县代表三四千人参加的斗争大会，斗争了恶霸地主庄景楼（外号“庄阎王”），控诉他残酷压迫农民，逼死人命的罪行。庄景楼的鹰飞到贫苦农民魏老头家抓鸡，被魏老头打死，庄阎王不仅将魏老头毒打一顿，还要魏老头给鹰出殡。魏老头无可奈何，卖了地，给鹰买了棺材，披麻戴孝，把鹰埋在自己的院子里，还竖了碑。魏老头的母亲被活活气死。封建地主残酷欺压农民的凶恶面目，激起了广大农民的无比愤怒。数千名农民一齐涌向魏老头家，铲平了鹰坟，砸碎了鹰碑。这就是当时山东人民家喻户晓的“平鹰坟”的故事。这类血泪事实，在山东各根据地发现多起，文艺工作者把它们编写成小说、戏剧、诗歌、曲艺、连环画等，广为宣传，极大地鼓舞了农民的斗志，有力地推动了当时正在进行的双减运动。
在进行减租减息的工作中，罗荣桓指示，也要防止“左”的偏向，要把大地主和中小地主、顽固地主和开明地主、收租地主和经营地主、地主和富农、地主和小土地出租者区别开来，还要教育说服农民按规定交租交息，以推动各阶级共同抗日。
在运动中，罗荣桓还及时指出，要把减租减息同改造村政权结合起来。只有放手发动群众，同封建地主阶级作坚决斗争，摧毁封建统治，彻底改造村政权，才能使减租减息工作顺利进行。
罗荣桓还要求部队积极支持减租减息斗争。他要求部队每到一地，都要进行该地村史、阶级关系、工作现状的调查，协助地方党组织和群众团体进行工作，要“走一村做一村，住一户做一户”。
由于认真贯彻执行了中央关于减租减息的政策，山东根据地的群众真正发动起来了。据当时不完全统计：一九四四年全区召开了约一。九万次斗争大会，斗争了顽固抗拒减租、有民愤的恶霸地主约一。三万人，追回了地主非法掠夺农民的大批粮食、土地、房屋、牲畜、农具和现款，共值三亿元（北海币）①〔北海币，是北海银行发行并在山东抗日根据地内流通的货币〕
以上。进行了减租减息的村庄，占山东解放区内2.34万个村庄的六十三％，组织起来的群众达四百余万人。
双减以后，人民群众抗战积极性有了很大的提高，齐鲁大地涌现出参军、参战的热潮。兄带弟、儿别娘、父送子、妻送郎的感人事迹层出不穷。以往有些农民参军都希望参加不离本乡本土的地方部队，现在则指名要求参加打硬仗最多的老六团（六八六团）。广大群众支前的热情空前高涨，主力、地方部队和民兵都欣欣向荣，群众游击战争得到巨大发展。
罗荣桓认为，减租减息是发动群众的中心环节。这一工作搞好了，军民关系、群众工作的问题都将迎刃而解。《答复》中写道：“需要中央进一步号召全党（实行）群众路线，才能使战后优势获得雄厚基础。”
《答复》又一次提到了“战后”。中国革命的基本问题是农民问题，得民心者得天下，这个“民心”首先是农民之心。实行减租减息，争取和发动了农民群众，这就有了巩固的根据地，因而也就有了粮食，有了有利的战场，有了充足的兵源。有了兵源，再以精兵简政保留的骨干作酵母，便会很快建立起有组织的大军。有了这支大军作雄厚基础，就能保证在战后取得优势。
在《答复》中，罗荣桓、黎玉汇报了加强主力军、地方军和民兵三结合的武装力量的问题。《答复》说：“我们正开各军区高级军事会议，整训部队是主要的内容，已完成对连队工作与战术问题的总结，对敌顽统一作战方针的总结。还有对地方武装与精简问题的总结。”
罗荣桓所说的军事会议，六月十五日在日照南部的碑廓村召开。会议是采取边介绍经验、边研究、边总结、边贯彻执行的方式进行的。首先由各军区的干部介绍了军事工作的经验，然后由大家讨论、提出问题。在这一基础上，罗荣桓对部队整训、连队建设、地方武装建设、司令部工作、后方勤务工作、学校工作以及干部工作等问题作了全面的系统的总结。由于内容丰富，这一总结长达三万余字，它是惯于说短话、写短文的罗荣桓生平所写的最长的文稿。
在会议的总结报告中，罗荣桓提出了普遍整训部队，准备将部队发展一百一十二倍的任务。罗荣桓强调，训练部队必须各级指挥员亲自动手，不能把训练部队的责任推在副职、参谋或教员身上。这是因为指挥员在作战实践中都获得了非常宝贵的经验教训，如果不将其贯彻到训练部队的实施中去，那就把流血得来的代价白费了，这是对战争不负责任的态度。
罗荣桓认为，由于红军干部都经过国内战争，对中央苏区较大规模的运动战、带有正规性的作战有一些经验，但有些人不熟悉敌后分散性游击战，因此，必须注意敌后抗战同国内战争的区别。他认为敌后抗战的特点是，环境情况复杂，作战对象强大，对敌对顽形成三角斗争，在地形上北方也不同于南方的山地。他说：“如果我们自以为是，跳不出狭隘经验的圈套，不去批判地接受过去的经验，发扬优良的方面和克服弱点的方面，就会增加我们的困难，造成战争的损失。”
关于敌后抗战的军事指挥，罗荣桓在总结报告中阐述了三个方面的基本经验。
一是游击战和运动战的关系。他认为，一九四一年后，敌人实行“治安强化”，我们进入了极端的分散游击战的环境，运动战的条件已不复存在。一九四三年后，虽然敌人仍是强大的，但用围困打援设伏的办法，求得在运动战中歼灭少数敌人的机会有所增加，而这种运动战，仍要发挥分散游击战的特长，是一种游击运动战。在进攻围寨碉堡时，要多采用偷、骗、混等奇袭战术，要把游击战同政治攻势相结合，争取敌人内部武装起义，里应外合打击敌人。
二是集中和分散的关系。他认为分散游击战虽然是分散性扩大，但分散中有集中，集中中有分散，而分散游击战仍是以战略部署和军事指挥上的统一集中为最高的原则。要防止只强调一面，从而导致分散抓不拢，集中摆不开，削弱或失掉了自主机动性的结果。
三是积极自主的进攻问题。他说：在分散游击战争的条件下，只有积极自主的进攻，才能同优势敌人坚持持久战，才能集小胜为大胜，从而改变敌我力量悬殊的局面。为此，必须改变一成不变的战斗方式，打破敌我边沿的界线，要极力隐蔽自己，麻痹、松懈敌人，又要适时地集中自己的力量，尽量包围、孤立、打击和歼灭敌人，要摆脱自己之不自主，争取自己之自主，束缚敌人之自主，使之成为不自主。我之攻击必须集中于其弱点。要速打速决，又要速分速散。进攻时，要打得突然，退却时，要退得冷静；时而张扬旗鼓，时而收敛锋芒。总之要使敌人摸不着我们的规律，搞不准我们的行动，迟钝敌人的感觉，打乱敌人的指挥，找出敌人的空隙，造成有利于我军的战斗机会。
罗荣桓认为，各级指挥员只有知己知彼，有勇有智，才会获得灵活机动的自主与进攻。不能畏敌如虎，不敢去摸它，也不能只凭一冲，勇而无谋。在同敌人斗智时，必须摸准敌人的规律，使敌人受制于我；并以我之不规律对抗敌人，使我不受制于敌。我们指挥员的智慧，还不只限于充分发挥我之有利条件，更为重要的是如何使不利于我之条件变成有利于我之条件，使我之劣势转化为优势，这样才能有战斗的自主与进攻。同时，还要启发基层干部与战士的智慧，发挥群众的聪明才智与创造性，发扬革命英雄主义精神，这是贯彻战斗的自主与进攻的最坚强力量。
罗荣桓对于指挥艺术中的冒险问题发表了精辟见解。他说，军事上的冒险是要有的，只要不是冒险主义。否则就不可能有勇敢，也就不可能有自主的进攻。因为对敌情的了解，不可能完全搞得一点都没有差错，而敌人究竟是不受我们指挥的。故我们的进攻往往带有一定程度的冒险性。这种冒险性与不调查了解情况，又不细致地分析敌情，不讲指挥艺术，不讲战术，轻敌自满的冒险主义和逞个人英雄的一冲主义是根本不同的。罗荣桓要求每个指挥员都应当有沉着果敢的战斗作风，智勇双全的指挥艺术，还要有努力学习的精神，胜利不骄傲，失败不灰心。他认为这是每个指挥员必须具备的品质。
罗荣桓强调，军队的基础在连队。他说：“我们的连队是战斗的基本单位，又是训练部队的基本单位，是培养提拔干部之源泉。”他还认为，由于分散游击战，我们的连队不仅要与民兵、游击小组配合作战，还要带领游击区、敌占区群众对敌展开政治攻势，因而担负了十分繁重的任务。
他指出，有些单位连队工作基础还不巩固。主要表现在管理方法不当，官兵关系不好，某些部队逃亡相当严重，干部不会搞训练，缺少提高部队军事技术的办法等等，其原因主要是营团级以上各级指挥机关对连队指导和帮助不够。他说：“主要干部要亲自下到连队中去。这在我军历史上有过很好的风气，一些高级干部都以到连队了解工作情况、学习具体经验为最愉快的事情。”他要求各级机关对连队的指导要做到“从连队中来，到连队中去”，搞好射击、投弹、刺杀和爆破等技术训练，发扬三大民主，改善连队生活。他说：“加强连队工作应当作为整训部队的中心环节。要使其不成为流产的口号，而得到真正实现，就必须从上而下的重视、深入，由小到大的解决问题，把指导和实践结合起来，把干部和战士结合起来。”
在总结报告中，罗荣桓还提出：“统一主力、地方武装、民兵之使用，互相辅助发展，强大我们的势力，是我们当前的重大任务。”
罗荣桓指出：主力部队的基本任务仍然是分散坚持地方，扩大游击区和开辟新区，但要准备进一步机动和集中整训，还要不断充实编制数额。补充主力部队的来源是民兵，因此，主力部队应重视和帮助民兵，巩固同当地民兵的联系。
地方武装必须有独立坚持地方的能力，边沿区是他们的基地，敌占区是他们扩张的方向。必须整理区中队，克服某些区中队存在的严重流寇思想和脱离群众的现象。
地方武装必须在现有基础上，抓紧提高自己和扩大自己，整训可利用战斗空隙轮番交替进行。扩大兵力，要随着解放区的扩大，经济条件的好转，按照人口比例有计划的进行。其基本要求是，到一九四五年，每个县大队要扩大到四百人，每个区中队要扩大到六十人（当时共有十三个县、六百八十五个区），每个军分区基干武装平均五千人左右，山东全区的主力部队与地方武装的总人数约占抗日区人口的一％。
按照罗荣桓的指示，山东地方武装很快得到了发展与加强，县区武装到一九四五年四月，已由一九四三年的四万人发展至近八万人，做到了兵员满额，武器也有了增加。一九四四年秋季军分区一级的机构已基本健全，加强了对地方武装和民兵工作的领导。
地方武装配合主力部队，并结合广大民兵，积极向敌人开展了分散性群众性地方性的游击战争和广泛的政治攻势，担负了分散坚持边沿区斗争的任务，使主力部队能更好地集中起来进行机动作战。地方武装的发展和壮大，也为将来大反攻时成立新的兵团打下了基础。
在《答复》中，罗荣桓、黎玉报告了山东的经济工作。
一九四三年，为了粉碎敌人的经济封锁，山东分局和省的政权机关山东省战时行政委员会根据中共中央和毛泽东提出的“自己动手，丰衣足食”、“发展经济，保障供给”的方针，发动全区军民开展了大生产运动。
在罗荣桓等领导下，山东八路军很快掀起了一个开荒种地，帮助群众耕种、收藏的生产热潮，一片片荒芜的土地变成了良田。但是，许多地方又出现了军民争荒地的矛盾。山东军区机关驻地出现了这个问题。罗荣桓得知此事后，就找军区司令部管理科长何敬之商量。何敬之提议到海边去开盐田，罗荣桓当即表示赞同。他与后勤部长吕麟等有关领导人研究后，派人到海边去调查，寻找适宜晒盐而群众还无力经营的海滩。然后成立生产指挥部，制订规划，按照机关、部队分配任务，划分地段。当时正值早春，天气很冷，海风又大，大家冒着寒风，光着脚泡在冰冷刺骨的水里，在赣榆县海边柘汪一带开出了大片盐田。罗荣桓经常去看望大家，有时还抱病参加一些轻微劳动。有一次，指战员们正在挑土，罗荣桓看到大家劳动时的欢快劲，心里很高兴，就脱了鞋，挽起裤腿，拿起铁锹跳到水里，一面和大家说笑，一面不停地往筐里铲土。管理员石理成看见后，急忙过来劝止说：“罗政委，你身体不好，别干了。”
同志们也都说：“是啊，罗政委，你能来看看大家就行了。”
罗荣桓笑呵呵地对大家说：“光看不干怎么行呢？大家不是常说，要劳动创造世界吗？”
大家看到罗荣桓虽然身患重病，每天尿血，却多次来看望大家，并一起劳动，还这样风趣、乐观，都非常感动。
当时，食盐专卖制度还不严格。军区直属队组织了一支运输队，把自己生产的食盐运到边沿区的市集去卖，来回一百多里路，每一头牲口驮的盐就可以赚三十余元。但生产股为了薄利多销，把盐价定低了，地方贸易公司到罗荣桓那里告了他们的状。罗荣桓把生产股长王以祥找来，问他是怎么回事。王以祥便把他们组织生产经营的情况作了汇报。原来，他们是考虑敌人随时会来“扫荡”，为了能把食盐尽快卖掉，就没有把盐统销给政府的贸易公司，而自己压价销掉了。这样一来，政府所掌握食盐的销售就受到了影响。罗荣桓听了后，当即批评了王以祥他们的错误做法，并又一次重申了军队生产要严格遵守政府的政策法令，应以“不与民争利”为原则，要他们或者把盐统销给政府贸易机关，或者遵照当地政府统一规定的价格销售，一定要自觉地维护人民群众的利益。
罗荣桓看到王以祥思想还不太通，又循循善诱地说：“我们生产的果实被敌人掠夺去，当然是损失，但群众生产的果实被敌人掠夺去，不也是我们的损失吗？手背与手心还不都是我们自己身上长的肉嘛。况且，我们这支队伍，从红军初创时起，就立下全心全意为人民服务的建军宗旨。过去，打土豪、分田地，是为人民谋福利、求解放；如今，抗日、搞生产，还不同样是为人民谋利益、求解放吗？我们是人民的军队，来自人民，又服务于人民，怎么能够与民争利呢？部队到海边去开盐田，就正是为了不去与民争地嘛！”
最后，罗荣桓看到王以祥已经认识到自己错了，便安慰他说：“认识到了，今后不再这样做就行了，但工作上不要气馁。你们前段生产成绩很大，现在机关每人每天五分钱的菜金，不由军费开支了，要我们自力更生，不搞好生产怎么行呢！”
罗荣桓指示，机关生产要开展多种经营。于是供给部确定，指派原管理科长黄明亮、生产股长王以祥及管理员石理成三人，具体负责抓军区机关、直属队的农副业生产。他们成立了生产大队，下设三个生产队、二个油坊、一个酱园，经与地方工商管理局联系，还在滨海区的坪上、十字路、黑林、柘汪等集镇开了供销店。他们开始只有五十元的基金，在集市收购花生、黄豆回来榨油，把部队原来作马料的黄豆也榨完油再用豆饼喂马。当时山东根据地出产的花生油、豆油，有时远销到上海等地，换回根据地军民需要的药品、纱布、火柴、布匹等物资，甚至还可以换回军需品。
在《答复》中，罗荣桓等写道：“部队在生产初步发展的基础上，一般主力机关每日可以吃到五钱油盐，一斤多菜，每月一斤多肉。并能补助牙刷、牙粉、黄烟等日用品，今年上半年，由生产盈余，每人解决衬衣一套，体力亦渐增强。”
罗荣桓等还报告了根据地的工农业生产情况，指出，凡是发动减租减息与实行民主的村庄，农民对生产很热情，生活上得到改善，除还债外，穿衣吃饭比以前好些，由此转变了思想，认为“用的是毛主席的法子，过的是共产党、八路军、民主政府的日子”。《答复》指出，粮食除沂蒙区有旱灾减产外，其他地区均够吃，布匹、纸张、盐大部地区均可自给。有的地区还有盈余。群众负担虽然还是很重的，但比起敌占区则好多了。
随着生产的发展，经济工作在根据地占有了越来越重要的地位。对于这项工作罗荣桓以前并不熟悉，但他注意充分发挥一些经济专家和财经工作者的作用，使山东根据地的财政经济工作也取得了很大的成就。
著名的经济学家薛暮桥原在抗大华中总分校工作，一九四二年在返回延安途中到达山东，朱瑞留他在山东帮助工作三个月。后来，薛在山东的期限早已超过，中共中央来电催薛回延安。罗荣桓一面复电中央，要求将薛留下，一面征求薛的意见。他对薛暮桥说：“山东的经济工作还需要你呀！这一年你在山东工作成绩很大，我就不必多说，只想强调一点，经济斗争，是我们整个斗争不可分割的一个重要部分，我们很需要有你这样的专家来帮助我们啊。”薛暮桥听了很受感动。经过在山东一年的工作，他对这里的经济工作也发生了兴趣，便放弃了去延安的打算，表示愿意服从山东分局的决定。这样，他又在山东工作了五年，经历了解放战争，直到一九四八年秋才离开山东。
薛暮桥担任了山东省工商管理局的监委，局长由黎玉兼任，局的日常工作由薛主持。罗荣桓、黎玉经常和薛暮桥一起研究对敌经济斗争问题。
山东分局制定了从对敌斗争中发展根据地经济，保障供给，为战争服务，为群众服务的经济政策，并规定工商管理机构的具体任务是：货币斗争，贸易管理，扶助生产，保障供给；即对外进行对敌经济斗争（包括货币斗争和贸易斗争），对内扶助和发展生产。
在罗荣桓的关怀和支持下，山东的对敌货币斗争取得了巨大胜利。当时敌后的三角斗争，反映在经济上，也形成了抗币（抗日根据地发行的货币，在山东称北海币）、法币（国民党政府发行的货币）和伪钞（伪政府发行的货币）的三角斗争。太平洋战争爆发以后，日本帝国主义把他们攫取到的几十亿元法币推到国民党大后方和共产党领导的敌后根据地，用以掠夺物资，同时又大量发行伪币来搜刮人民财富。由于国民党正面战场的连续失利，法币迅速贬值，这对敌后根据地是一个巨大的威胁。一九四二年流入山东根据地的法币有几亿元，实际上就等于有相当数量的物资被敌伪掠夺走了。在这种情况下，抗日民主政府采取了断然措施，排挤法币，禁用伪币，大量发行北海币，建立独立自主的抗币市场。
由于根据地日益扩大，减租减息后农业和手工业生产得到发展，加上沿海地区擅渔盐之利，有的地区还有丰富的金矿……这些丰富的物资使北海币有了最可靠的保证。随着解放区的扩大，北海币对法币和伪币的比价迅速提高。在一九四四年一月，一元伪币可兑换北海币1.5 元，到一九四五年一月，便跌落到只能兑换0.15元北海币。因此，这时在山东根据地市场上，法币、伪币绝迹，许多游击区也逐渐变成北海币市场，就连某些敌占区的人民也暗地贮存北海币，以便购买根据地的各种物资。
随着货币斗争的胜利，在分局领导下，又及时调整了贸易政策。由一九四三年前基本禁止物资流入敌占区，个别则实行以货易货的办法，改为组织输出，换回需要的各种物资，并开展了大规模的海上运输和对上海、天津等地的贸易工作。还明确规定了内地贸易自由的原则，取消内地各抗日地区之间的粮食统制，统一领导贸易斗争，从贸易中增加财政收入。这些新的政策实施以后，贸易斗争很快获得了显著的成绩，不仅每年增加二亿元北海币的收入，还调剂了市场，稳定了物价，扶助了生产，保证了人民生活和军队的需要。
在《答复》中，罗荣桓和黎玉还报告了地方政权建设和团结党外民主人士的工作。
一九四三年八月二十二日，山东省临时参议会第一届第二次议员大会开幕，通过了山东分局提出的《山东省战时施政纲领》（草案）①〔《山东省战时施政纲领》（“八一施政纲领”）的要点是：一、坚持山东抗战；二、爱护抗日军队，增加主力，加强县区武装，发展民兵；三、按照新民主主义原则，加强民主建设工作；四、按照新民主主义原则，促进经济建设工作；五、整财政，力求负担公平；六、正确执行中央的土地政策和劳动政策，调整阶级关系，改善工农生活；七、援助反战日本士兵与人民，正确执行对敌伪政策；八、加强对敌斗争工作，团结敌占区同胞共同抗战；九、发展新民主主义的文化教育事业；十、实现民族平等，男女平等〕，总结了三年来的工作，发表了大会宣言。大会决定将“山东省战时工作推行委员会”更名为“山东省战时行政委员会”；选举黎玉、罗荣桓、刘居英、梁竹航、艾楚南、张伯秋、田佩之、耿光波、郭维城、杨希文、辛葭舟等十一人为行政委员会委员，黎玉任主任委员。大会还发电向中共中央和毛泽东主席致敬。九月一日，毛泽东复电，勉励省临时参议会及敌后全体爱国军民，团结一致，再接再厉，为坚持抗战、团结、进步，反对投降、分裂、倒退而奋斗。九月八日，大会胜利闭幕。参加这次会议的二百多位参议员中，有很多党外人士。参议长范明枢就是一位在山东抗日战争中发挥了重要作用的民主人士。他于辛亥革命时期留学日本，曾任山东省立第二师范学校校长，弟子遍山东。“一·二八”事件后，因支持教员、学生进行爱国活动而被反动派捉进监狱。出狱后，闲居在泰山的冯玉祥聘请他讲授《左传》、《史记》。他还为地方筹办公益事业。“七·七”事变后，范老在地方上积极从事抗日宣传。沈鸿烈想利用他作为招牌。范老看穿了他的反共阴谋，毅然离开国民党省政府驻地东里店，拿着几幅揭露日本帝国主义暴行的画，亲自到乡村和集镇作抗日宣传。一九四○年，范老以七十六岁高龄当选为山东省第一届参议会的议长。一九四一年后，尽管敌人反复“扫荡”沂蒙区，环境非常险恶，范老仍坚决同沂蒙人民一起坚持斗争。在范老八十一岁高龄时，罗荣桓亲自报请中央批准他光荣地加入了中国共产党。
另一位参议员、山东国民抗敌协会领导人李澄之，是在山东国民党中颇有影响的人士。他曾在沈鸿烈包办的山东抗日动员委员会内工作，因为思想进步，抗日爱国，受到了沈鸿烈的排斥，便脱离国民党省政府，在地方上成立购粮委员会，帮助抗日的部队购买军粮。沈鸿烈又出来干涉压制，李澄之愤怒地说：“反正我们是要抗日的，国民党不让我们抗日，我们去找共产党。”从此，他和耿光波等爱国民主人士便来到根据地参加抗日工作。
这次会议，还增补了郭维城、姚尔觉等十余人为参议员。姚尔觉原是国民党鲁苏战区战地工作委员会的委员，中将参议，因与柳亚子、何香凝等人有交往，受到国民党的排斥，后来到山东抗日根据地，任山东省文化界救国协会会长。
罗荣桓还经常教育在政权机构中的党员干部，要充分认识团结党外人士的重要性，经常关心他们的思想、生活，听取他们的批评与建议。有关的党组不能包办代替政府工作，不能对党外人士发号施令。要依靠党员干部的以身作则、发扬民主、廉洁奉公、合作团结的模范作用，认真贯彻党的各项方针政策，来实现党的领导。
在罗荣桓的带动下，分局领导都很注重对党外人士的团结工作。党员干部与党外人士之间的关系非常融洽。一九四三年春节，分局开了一个别开生面的联欢会。许多党员干部与民主人士共同登台演戏，台上台下沉浸在亲密无间的欢乐中。
随着一连串战役攻势的展开，抗日的烽火已经燃烧到敌占重要城市和交通要道附近。沦陷区与城市工作显得日益重要了。
一九四三年七月，山东分局根据中共中央指示，发出《关于开展大城市工作的指示》①以后〔见中共山东省委党史资料征集研究委员会编：《中共山东党史大事记》，山东人民出版社一九八六年八月第一版，第二○五页〕，罗荣桓领导山东分局检查和整顿了过去的城市工作，建立了济南、青岛等重点城市的工作委员会，进驻于其近郊，使城市工作有了进展。
在《答复》中，罗荣桓等报告，党不仅在青岛、烟台的工人、学生中已经发展了组织并建立了群众组织，而且党的情报、锄奸、工商管理与敌伪工作，对上海、天津等城市都有了一些单线联系，并在青岛、烟台、济南、连云港、上海、天津等地建立了情报电台。
《答复》还提出：通过商业关系，对东北十几个大商埠都可以开展工作，各大商埠都有抗日救国联合会及商人救国团等组织，加强这一工作的领导，向东北发展，是有希望的。
在这里，罗荣桓第一次提出了“向东北发展”的问题。然而在当时还仅仅是指城市工作，一年之后，他将要率领六万大军“向东北发展”。
一九四四年九月，罗荣桓主持召开了山东分局城市工作会议，学习了一九四四年六月五日中央发出的《关于城市工作指示》，研究了发动城市及交通要道的千百万群众，争取伪军、伪政权，准备武装起义，以里应外合的方式收复大城市等问题。
会后，各地根据会议的精神，把城市交通要道工作提到与根据地工作同等重要的地位，抽调大批干部建立和加强了城市工作机构，并向山东各城市和交通要道加强了打入和派遣工作。为迅速而普遍地开展这一工作，当时采取了“分头多路”的方针，即由各级党委统一部署，以城市工作专门机关为主，各地区、各部门均可利用自己的条件，向交通要道广泛地进行打入和派遣。胶东区、渤海区还分别负责向东北地区和北平、天津两大城市开展工作。
在以后的大反攻时期，因为没有强攻大城市，山东的城市工作采取了继续隐蔽、积蓄力量的方针。后来在解放战争中，这些积蓄下来的力量发挥了巨大的威力。
罗荣桓在《答复》中报告了整顿“三风”和审查干部问题。在这前后，还多次向中共中央报告了山东整风的状况。山东整风的成绩及许多做法得到了中央的肯定。
山东党的整风运动是从中共中央宣传部一九四二年四月三日发出有关整风的决定后开始的。当时，罗荣桓主要领导第一一五师的整风学习。他要求大家深入理解整风文件的精神实质。总政治部于一九四二年九月十七日曾将一一五师整风学习的经验转发给各战略区参考。但是总的看来，一九四二年以前，山东党的整风学习还存在着理论联系实际不够，对党员的思想改造重视不够的缺点。
一九四三年山东实现党的一元化领导后，罗荣桓以很大力量领导了整风运动。根据中央一九四三年四月三日发出的《关于继续开展整风运动的决定》（简称第二个“四三决定”），他主持山东分局发出了重振整风学习的指示，规定整风为山东四大任务（对敌斗争、经济建设、群众工作、整风）之一，而且是保证其他三大任务完成之决定性的任务；并要求各级领导，改组领导整风的学习委员会，要求从精读整风文件入手，认真领会精神实质，着重从文件中去寻找立场、观点和方法，注意联系实际，以提高对于主观主义、宗派主义、党八股的鉴别能力。
从一九四三年冬天开始，整风转入总结党的历史经验的阶段。为了使许多新党员吸取党二十余年来的历史经验，掌握毛泽东思想的精神实质，一九四四年七月一日，罗荣桓根据在实际革命斗争中的感受和自己学习党的历史的体会，结合山东整风学习的经验教训，向分局和军区机关干部作了题为《学习毛泽东同志的思想》的报告，随后将报告记录交山东分局的机关刊物《斗争生活》①发表〔《斗争生活》第三十二期，《文献和研究》一九八六年第五期重新发表〕。这是中共党内高级干部专门论述毛泽东思想的较早的文献之一。
罗荣桓在文章的一开头就旗帜鲜明地指出：“毛泽东同志的思想，是马列主义的思想。在民族化上，有了他的发展。”他转而设问：“这是否由于毛泽东同志个人的天才而得到成功呢？”随即答道：“我认为这并不能完全说明毛泽东同志思想的伟大处。毛泽东同志的思想是‘来自群众中，再到群众中去’，因此，他是掌握了马列主义的基本精神，实事求是的精神，这是教条主义所不了解的。”
在这里，罗荣桓强调指出，毛泽东思想来源于人民群众的革命实践，马列主义、毛泽东思想的基本精神是实事求是；毛泽东思想和教条主义的根本区别就在于前者遵循实事求是的原则，而后者则“死守住马列主义的词句、主观主义的自以为是”。
实事求是，这是罗荣桓在长期革命斗争实践中从毛泽东那里学得的马列主义的精髓，是他终生坚持奉行的思想路线。他一贯不唯书、不唯上，一切从实际出发，对于一切背离这一原则的思想、言论和行为，他都毫不含糊地予以抵制和摒弃。
在领会文件精神、掌握思想武器的基础上，整风及时地转入联系实际，开展批评和自我批评，检查自己的历史、工作，检查自己的错误思想，并分析其根源，提出改正的办法。在此基础上，每个干部写出了自传，在集体讨论和帮助下，反复进行修改。当时，罗荣桓抽看了城市工作部副部长王见欣、机要科长苏蕴山等许多干部的自传，还和他们作了亲切的交谈。通过这一活动，罗荣桓进一步熟悉了干部，同时，那些干部也获得了很大教益。罗荣桓的亲切教导，直到现在都给他们留下了深刻的印象。
在中共中央的第二个“四三决定”中，中央要求在整风的同时，对全党干部进行一次认真的审查，肃清内奸分子。在当时党的队伍迅速扩大，民族斗争和阶级斗争相互交错的复杂情况下，一般地说，进行审干和除奸是必要的。但是，这个《决定》对敌情的分析作了过分的估计，认为“日寇与国民党大规模地施行其特务政策，我党各地党政军民学机关中，已被他们打入了大批的内奸分子，其方法非常巧妙，其数量至是惊人。”到一九四三年七月间，担任中央总学习委员会副主任的康生作了《抢救失足者》的报告，更是夸大敌情，说什么党内军内“特务如麻”。他提出了开展“抢救失足者的运动”，使审干走偏方向，发生了反特扩大化的错误。中央发现这种“左”的错误后，宣布停止“抢救失足者运动”，并于八月间提出了审干工作的九条方针①〔九条方针，即首长负责，自己动手，领导骨干与广大群众相结合，一般号召与个别指导相结合，调查研究，分清是非轻重，争取失足者，培养干部，教育群众〕，纠正了这种错误。
第二个“四三决定”传达到山东后，罗荣桓仍然实事求是地估计干部队伍内部的政治状况。
十月九日，在罗荣桓主持起草的《关于在整风中重新审查干部的指示》中，对山东干部的政治状况作了一个总的估计：“就山东部队与地方干部的成分来估计（除军队老干部外），有地下党时代保留下来的干部，一部分是抗战初由监狱放出，有长期曾失掉联系而消极者；有自延安抗大派来者，有平津流亡学生，有五战区②来的〔指国民党第五战区，当时第五战区司令长官为李宗仁，他曾招收了一部分抗日爱国青年。以后，其中许多人脱离国民党的部队，加入了八路军〕，有国民党及统战关系介绍来的，有六年抗战中培养提拔起来的干部等六种。这些干部经长期斗争的考验，组织部门与锄奸部门的审查和整理，政治上组织上曾清洗了一部分不好的分子。但个别坏分子转变方式，潜伏在党内，进行隐蔽活动，仍有其人。”
在这里，罗荣桓认为，坏分子只是个别的，不是大批的，更不是“如麻”。显然，在第二个“四三决定”已对敌情作出过分严重的估计的形势下，罗荣桓能如此客观地估计干部状况，充分表现了他的实事求是的精神。也正是由于这个原因，当康生的《抢救失足者》的小册子传到山东后，罗荣桓看了一遍便吩咐：“不要下发。”
随后，山东各地按上级要求，开展了坦白运动，反省出许多政治思想问题。对待反省坦白的人，执行了中央关于“坦白从宽”、“一个不杀、大部不抓”、“反对逼供信”的方针，并及时对他们进行了细致耐心的思想教育。
山东反省坦白的做法，得到了中共中央的肯定。一九四四年五月十三日，中央在《关于反对反奸斗争‘左’的错误给各地的指示》中指出：“不管反省任何问题，要提倡说老实话，要实事求是，反对哗众取宠，牵强附会，夸大其词。山东分局运用这种坦白方法，取得很好的经验。”
在中共中央的第二个“四三决定”中，还提出：“继续整风的第一阶段，必须极大的提倡民主，公开号召参加整风的一切同志大胆说话，互相批评，提倡各学习单位出墙报写文章，批评领导，批评工作，而一般地（特殊情况例外）绝不加以抑制。”《决定》认为，这样做既可使下情上达，发扬正气，纠正领导上的缺点；又可以给有错误思想的干部以明确的纠正，使之从自己的经验中认识自己的错误。同时，还可以使内奸分子认为有机可乘，尽量暴露其反党面目。这就是所谓暴露的方针。
这一做法山东一直未予执行。直到一九四四年九月，一位负责干部从延安来，负责传达延安的经验，贯彻执行上述做法才提上了议事日程。一九四四年十月十三日，山东分局发出了《关于整风审干的基本总结与今后指示》（称为“双十三指示”）指出，整风已进入审干与防奸的阶段，根据地的一切工作都要以整风审干为主，审干决不能离开整风，只有启发教育干部暴露问题，才能正确地完成审干任务。
十一月一日，分局又发出了《关于目前整风审干的补充指示》。在对干部政治状况的估计上，《补充指示》说：“对于特务世界性与群众性的认识不足，片面的强调山东的特殊性，如说山东外来干部少，国特不易打入，军队没有问题，我们的干部大都经过锄奸斗争与长期考验，等等……”这一《补充指示》实际上不指名地批评了罗荣桓曾提出过的观点。
《补充指示》提出，在发扬民主时，要使干部敢于发言提意见，然后于适当时机进入全面反省坦白运动。这两个文件，都提倡用放任态度，采取暴露的方针，鼓励大搞民主，达到审干的目的。
罗荣桓和分局其他领导成员对这些做法是有顾虑的，决定先在一些单位进行试验，而不普遍展开。
试验单位之一是只有几十名干部的分局办公厅①〔即分局和省行政委员会（相当于省政府）的直属队〕，民主会一开始，极端民主化的倾向就产生了。有些干部在大会发言、墙报、漫画中，讽刺、漫骂、挖苦领导干部，打击“接近领导”的积极分子，而他们自已却以“大交谈”为名，自由结合，组成了小圈圈。他们还要求按“三三制”的形式改组支部（即领导干部、一般干部、对领导有意见的被称为“积极分子”的人各占三分之一），把领导与被领导看作“成份”上的不同，提出“干事是基本群众”，“群众应掌握支部脉搏”等等错误的口号。
按照罗荣桓的指示，办公厅的领导干部分析了思想动态，认为在运动中讽刺漫骂领导的人有三种不同情况：一种是个别人，有比较严重的错误思想，借发扬民主之机，对分局负责人黎玉进行人身攻击，实际上是完全否定党的领导。另一种是少数人，因对领导不满而泄私愤、图报复。还有一种人是有平均主义思想，想借着民主检查的机会满足个人的某些要求。少数人在个别人的错误思想的影响下，在民主检查中便对领导进行无原则的漫骂、攻击，而真正的积极分于则被视为“狗腿子”、“奴才”，受到讽刺和孤立，至于处于中间状态的人，就更不敢说话了。
针对这一情况，办公厅方法。
一方面严肃批评个别人否定党的领导的错误思想，另一方面对其他搞极端民主化的人，通过领导干部先作深刻反省，虚心接受正确意见，再通过交谈，指出他们不正确的地方，来教育群众自觉纠正偏向。同时鼓励积极分子，要敢于坚持真理，不要害怕讽刺挖苦。按照这种区别对待的方法，经过教育，正气逐渐上升，极端民主化的风潮便渐渐平息了下来。
为了纠正偏向，使运动健康发展，罗荣桓亲自出席分局办公厅的民主检查座谈会，并作了发言，用说理的方法批评了个别人的错误思想。他针对要求在党内实行“三三制”的言论说：“党外‘三三制’的民主与党内民主有本质上的不同，必须加以区别。‘三三制’政权是各阶级的联合……也必然有联合中的斗争，这种斗争是包括了阶级斗争的性质与情绪的。我党为了要确立工农优势，其他阶级必然会对抗，但又为了巩固联盟，必须要调解与降低这个阶级的矛盾。而我们党的民主则完全与此不同……我们党是一个阶级的整体组织……绝不允许有不同阶级的对抗存在……”
他针对有些人借口“知无不言”而对领导、干部进行人身攻击的问题指出：“‘知无不言，言无不尽’并不是提倡‘不知而言’，更不是提倡捕风捉影，胡言乱语。毛主席启发我们自由思想，‘放下包袱，开动机器’，是要大家首先放下个人主义的包袱，再去开动机器自由思想。放下包袱这就是立场问题，就是要站在党的立场上去开动机器，没有放下包袱而去开动机器，必然要开入泥河，这不是我们需要的自由思想。”
针对个别人夸大黎玉的个别缺点，罗荣桓还说，我们工作中不可能没有某些缺点，正象太阳也还有黑子一样，不能把这些黑点看成乌云。可是有个干部不听劝告，当场打断罗荣桓的话说：“那黑点、那乌云，就正好罩在我的头上。”与会者见此人蛮不讲理，都很气愤，主张处分他。罗荣桓虽然严肃地批评了他的错误思想，但还是心平气和地对大家说：我们要按照毛泽东同志提出的“既要弄清思想，又要团结同志”的原则，去处理他的问题。
另一个试验单位《大众日报》社的运动也搞得非常“热闹”。分局宣传部副部长兼报社社长陈沂有乘马，喜欢吃辣椒，都被视为特殊化，结果马尾巴被割了，炒辣椒的锅也被砸了。印刷厂有的职工要求每人除发一件棉袄外，再发一件棉袍。陈沂向大家解释说：这样做财政上有困难，也不符合山东行政委员规定的供给制度。有一些受极端民主化影响的职工竟说：“共产国际都可以解散，行政委员会的规定算个什么？！”个别人甚至威吓说：“若不发棉袍，小心你们的机器！”
卫生部也是一个试验单位。他们开了七天民主会，对领导干部提了不少意见。卫生部政委谷广善向分局汇报了情况，建议结束民主检查。可是，有位领导人却说：“运动不能收，整了风还要审干，还要找特务。”他要谷广善回去继续动员发扬民主，说打也可以，骂也可以。这时罗荣桓插话说：“我看，不能打，也不能骂。还是按照毛主席讲的四句话去做，知无不言、言无不尽、言者无罪、闻者足戒嘛。”
卫生部的运动既然不能收，有的干部也胡言乱语起来了，说什么：“宁愿在敌人那里住一年监狱，也不当一天八路军！”于是，分局那位领导人便对谷广善说：“你看，我说你们那里有特务吧！”谷广善听了后，又生气又着急地说：“那叫什么特务？还不是吃饱了饭没事干，逼着他信口胡吣。”
就在这时，敌人的冬季“扫荡”开始了。罗荣桓对卫生部的情况感到很不放心，对谷广善反复叮咛：“你们卫生部单独行动，民主会开得这么乱，领导上可得注意一点。”当时，敌人离卫生部驻地只有几十里远，谷广善急忙赶回去作了紧急动员，宣布民主运动暂时停止，把墙报、漫画卷起来，等“扫荡”完了后再继续进行。经过七天反“扫荡”的考验，证明在运动中被认为有问题的人并不是坏人，有的表现还很积极。在战斗的环境中，领导干部的威信又恢复起来了。
这时，在山东各个战略区也都进行了试验。胶东区党委党校和整风训练班中很大一部分党员被打成了“特务”。许多人跑到区党委书记林浩那里哭鼻子，林浩向罗荣桓作了报告。罗荣桓指示不能再这样搞了，整风不能没有领导，不能搞逼供信，要他们迅速停止错误的做法，把搞的那些错误材料全都烧掉，干部还照样使用。
中央的第二个“四三决定”中明确指出：“敌后情况与延安大不相同，主观计划常为客观情况变化所中断，故应灵活地运用延安经验，着重于自己创造新的经验，随着情况变化而修改自己的计划，采取适应环境的处置。”通过试验，罗荣桓更感到在敌后不能机械地照搬延安的做法，而必须从山东的实际出发，实事求是地去领导和开展整风审干运动。
一九四四年十二月二十一日，罗荣桓以他个人的名义向山东各地区发出了《关于审干问题的意见》，同时报告了中共中央和毛泽东。他首先要求把整风当作审干的基础，而不能把两者混在一起。他指出：“如果没有经过好好的整风，打下必要的基础，审干必然变为少数领导者的事情，或形成一种突击的倾向，实很容易走入轻易发动坦白，变相的严重逼供信。”为了把整风与审干加以区别，罗荣桓在文件中，提出了先要克服在民主座谈会中所形成的领导与群众对立的情况，“在领导上展开自我批评，接受大家正确意见与决心改进领导之下，是完全能够启发大家，改变中间大的现象，使正气上升，以达到审干的必要基础。”他把群众中正气的上升看作是转到审干的必要的基础，没有这个基础，不宜马上转入审干。
在《意见》中，罗荣桓提出，民主检查的方式“不准备普遍的采用，只限分局、区党委、军区各级机关中进行，只限于鲁中、鲁南、滨海地区进行”（这三个地区在山东分局领导下已联成一片）。
一九四五年三月，罗荣桓主持山东分局对前一阶段的运动作了检讨。三月十二日，分局进一步明确规定：民主检查在“一般战斗部队和县以下机关，目前不应发动”，而“在（直属单位的）战斗部队和统战部门，其方针应以团结为主，而非以暴露为主”。
关于“以暴露为主”的问题，罗荣桓在三月十五日给中央的电报《关于民主检查的检讨》中说：“我们对各单位布置执行分局‘双十三决定’上，是有缺点的。”他指出，这主要表现在，‘强调暴露的方针，而发生极端化的偏向，甚至采取不正确的动员方法，去助长群众的偏向，结果是把发扬民主当成了暴露，在审干方面可能引起政治问题的扩大化。”
这一检讨实际上便从原则上否定了暴露的方针，于是，第二个“四三决定”所提倡的通过极大的发扬民主以暴露内奸的错误作法便在山东实际上被搁置起来了。这时，他还提出一句有很大影响的话：“民主检查应从检查领导开始，检查领导终结。”他在向中共中央的报告中还提出，要求大家今后还要继续发扬民主，不要因为这次浪潮而害怕民主。领导者更不能满足这次检查反省，还要继续发扬自我批评的精神，把它作为改造思想、改进工作的武器。要求所有党员不仅要组织上入党，而且一定要思想上入党。
由于罗荣桓坚持实事求是原则，坚持从实际出发，在民主检查中出现的极端民主化倾向很快便得到纠正。对于在运动中发表了严重错误言论的干部，他仍然“强调一切从思想上解决问题，不是从组织上解决问题”①〔《关于民主检查的几个问题》〕，从而避免了反奸斗争的扩大化，保证了山东党的整风运动健康地向前发展。为了有组织、有计划地领导干部的整风学习并结合整风进行审干，决定分期调集各级领导干部到山东分局和各区党委的党校，进行为期数月的整风，在学习时结合个人实际，写出反省自传，收到很好的效果。山东的干部整风运动为反攻和战后做好了思想和组织上的准备。