从1957年10月中共八届三中全会到1958年5月中共“八大”二次会议，连续不断 地批反冒进，实际上已为“大跃进”的全面发动作了比较充分的思想、舆论准备。 毛泽东亲自审阅批发的1957年11月13日《人民日报》社论，提出：“在生产战线上 来一个大的跃进。”1958年1月1日，《人民日报》发表元旦让论《乘凤破浪》，提 出“鼓足干劲，力争上游”，在15年左右的时间内，在钢铁和其他主要工业产品产 量方面赶上和超过英国。
在中共“八大”二次会议上，周恩来、陈云相继作了对反冒进的检讨以后，毛 泽东曾宣布“反冒进解决了”。同时，他在会上还多次发出要注意“我们党内搞得 不好要分裂”的警告，指出假如“有些人不顾大局”，“那就要分裂”，“谁不照 顾大局，谁就会跌筋斗”。“有人认为讲了分裂，心里就不舒服，我看讲了好，大 家有个精神准备。”
在这样的情形下，面对迅速掀起的大跃进运动，党内已经很难发表不同意见了。
这时的周恩来处于两难的矛盾状态中。他必须在一般原则上和其他领导人一起 表示支持毛泽东提出的争取15年赶上和超过英国这一经济发展的战略构想，并检讨 反冒进的错误。他的内心里觉得自己跟不上毛泽东。经过这年上半年的反对反冒进， 他处在了一种特殊的地位，他有很强的组织性，他尊重毛泽东和中共中央的决定， 维护党的领导的团结一致。另一方面，作为一个具有清醒头脑和丰富实践经验的共 产党人，在对经济建设的指导上又要尽可能地坚持稳重与谨慎，使之健康发展。对 一些过头的做法他有自己的想法看法，不能不管，又不便于公开地在方向和方针上 提出不同的意见。在当时的地位和形势下，他唯一能够做到的，就是根据实际情况， 把毛泽东和中央的决定加以变通，尽量减少实际损失，在力所能及的范围内，根据 自己的认识，试图使事情的发展更符合实际的可能。
就在他做检讨的1958年1月下旬，他在审改《关于1957年国家预算执行情况和1 958年预算草稿的报告（草稿）》时，在文中“为了在15年内在钢铁和其他重要工业 产品的产量方面赶上和超过英国”一语的“15年内‘之后，增加了“或者更多一点 的时间”九个字；并在“为了在今后10年或者更短的时间内实现全国农业发展纲要” 一句中，删去“或者更短的时间内”八个字，改为“并且争取提前”。这些，在当 时“大跃进”的气侯下，不会有什么效果，但毕竟可以看出他同“大跃进”的倡导 者和积极拥护者之间，思想上是有距离的。
周恩来编制的第二个五年计划的建议被“大跃进”搞乱了，“建议”提出的指 标在实际工作中已经起不了约束的作用。1958年5月中共“八大”二次会议通过建设 社会主义总路线，提出破除迷信，敢想、敢说、敢干。8月，中共中央召开北戴河会 议，通过了建立人民公社和1958年钢产量比1957年翻一番的决议。这次会议对农业 形势非常乐观，估计1958年粮食产量达到6000亿斤到7000亿斤，比1957年增产60一 90％，据此提出“农业战线的伟大胜利要求工业战线迅速地赶上去，而且也使得省 一级党委有可能把注意的中心转移到工业方面来”。有人发愁粮食吃不完，要缩小 耕地面积，实行园田化生产。这年有了许多“大办”，包括大办农业。有的地方粮 食放“卫星”，报告说稻子亩产几万斤。周恩来亲自去看，看了一块挂牌亩产10万 斤的高产稻田。田的上空，像灯光球场一样，电灯通明，说是为了加强光照，旁边 用鼓风机通风。实际上，这是将几十亩田的稻子移在一亩田里，是弄虚作假。因为 当时有外宾在场，他没有提出批评，但是回来以后，心情十分沉重。7月18日．周恩 来到上海市郊马桥镇看高产田，听说1亩地种了12万穴，他当即指出，要合理密植， 并提醒乡党总支部书记要关心社员的生活，要让社员吃好休息好。同月，周恩来在 广州召集一些县的负责人了解情况时，对他们说：粮食产量要避免虚假性，要保证 社员的口粮，并且告诫他们：千万不要讲大话，损害群众的利益。河南在大刮共产 凤时，周恩来到河南去视察工作，批评过省委主要负责人，要他谨慎。
1958年的钢产量，原计划是620万吨，这是2月11日第一届全国人民代表大会第 五次会议上通过的1957年国家预算执行情况和1958年国家预算及1958年国民经济计 划的决议中规定的。5月下旬，中共中央政治局扩大会议提出把本年的钢产量增加到 800万至850万吨。8月，中共中央政治局扩大会议上提出钢铁翻一番，就是要从195 7年的535万吨．达到1958年的1070万吨。于是掀起了全民炼钢、大办钢铁高潮，以 高指标、瞎指挥，浮夸风、“共产风”为主要标志的“左”倾错误严重泛滥。河南 省新乡市放出一天产生铁102万吨的高产“卫星”。周恩米看到这个材料后，问身边 搞过钢铁生产的秘书顾明这有无可能，顾明回答说：我们在鞍山钢铁厂，炼一吨生 铁，需要贫矿石三四吨，炼焦用煤要二三吨，加上石灰石、辅助材料等要十多吨。 102万吨生铁，需要1000多万吨的运输量，所以这不可能是真的。周恩来就要顾明到 河南去看看。顾明去看后，把土法炼出的所谓生铁带了回来，实际上，其中最好的 也不过是含铁成分较多的海绵铁。大批农民上山炼铁，许多地方分不清什么是铁矿 石，把比较重的黑石头块当成铁矿，也弄不清一吨是多少，把一担当作一吨。周恩 来为了减少盲目性，想加以引导，每星期主持召开一次钢铁会议。秘书建议把大学 里化工系的学生派下去，帮助农民分析化验铁矿石。周恩来采纳了，调了1．3万多 大学生去各地帮助分析化验。但是，当时几千万人上山炼铁，这点大学生是无补于 事的。到了冬天，中共四川省委工业书记陈刚向周恩来请示汇报，说四川还有几百 万人在山上，既无寒衣，又缺粮食，钢铁任务没有完成，怎么办？周恩来指示：立 即下山。
大办钢铁，使国家直接损失几百亿元，大伤了我国经济的元气。“大跃进”初 始阶段的几个“大办”中，还有一个大办工业。地方工业盲目发展。周恩来不可能 从根本上来制止这些
“大办”，但是在可能的范围内，他泼了冷水。1958年7月，周恩来故乡淮安县 的副县长王汝祥到北京，想为办地方工业解决钢材问题，找到了周恩来。周恩来关 怀地询问了淮安的经济生活，但是向王汝祥建议：淮安县应该把主要力量放在农业 上。地方工业除手工业和土法生产的以外，今年不宜搞得过多，而已设备和钢村都 供应不及。倒不如集中力量先把铁木农具厂搞起来，然后再及其他。这一段话，说 明了周恩来是清醒地看到“大办”中的问题的，但是他的这些思想当时未能引起全 党的重视，而在大办钢铁、大办工业的思想下，在财政下放的体制下，各地互相攀 比，办起了许多无原料、挤占国营企业原料的社办、县办工业。
1958年11月2日至10日，毛泽东在郑州召集有部分中共中央政治局委员、大区负 责人和部分省、市委书记参加的工作会议，这就是第一次郑州会议。这次会议是为 了纠正公社化运动中出现的以浮夸凤、“共产风”和瞎指挥为主要特征的前一段的 “左”倾错误，提出社会主义时期不能消除商品生产，不能剥夺农民。接着，毛泽 东又在11月21日到27日在武昌召集有部分政治局委员和各省、市、自治区党委第一 书记参加的会议。毛泽东在23日讲了一次话，提出要“压缩空气”，办事要有充分 的根据，钢产量计划指标要降低，各部门都要把根据不足的指标降下来，破除迷信 不要把科学破除了。接着，中共八届六中全会在武昌召开，周恩来出席了会议。这 次会议根据毛泽东的建议，提醒全党认真注意在战略上要藐视困难，在战术上要重 视困难，既要有冲天干劲，又要有科学分析的原则，认真使经济计划建立在充分可 靠的基础上，使国民经济各部门的发展互相保持适当的比例。
这以后，周恩来就比较好讲话了。1958年12月27日，他在全国农业社会主义建 设先进单位代表会议上讲了话。他说：1958年这一年，经验有两点，一是高速度的 发展必须建立在客观可能性的基础上，一是必须遵守有计划按比例发展的法则。第 二天，他又召集陆定一、康生、张际春、周扬、杨秀峰、钱俊瑞、张子意、胡乔木、 复衍、陈克寒、林默涵、徐运北、荣高棠、吴冷西、姚臻等，就文艺、卫生、体育 等方面在高速度发展中的一些偏差，进行商议。周恩来指出：要承认共产主义的热 情，但“领导干部头脑要清醒”。他还说：我们每个人的讲话如果不妥当，“完全 可以驳，不要树立迷信的权威”。
这时候，他已经在忧虑经过1958年的大浪费，1959年的人民生活了，12月24日， 周恩来到河北安国县和徐水县视察，看了制药厂、机械厂、农业红专大学和一些新 居民点。当看到把不够中学程度的学生集中到一起学习，挂起大学的牌子，他心里 很难过，感到这是把党的谦虚作风丢掉了，变成了浮夸。在回来的途中，他向陪同 的中共河北省委领导人解学恭说：一定要实事求是，不要随便减少耕地，今年的吃 饭不要钱的口号，“把共产主义庸俗化”了，到明年青黄不接的时候，粮食可能出 现紧张局面。要注意听老农的话：允许吃饱，但不能浪费粮食。
1959年从年初到7月庐山会议前，周恩来都致力于这方面的纠正工作。他认为： 1958年全民办企业，每个公社办一点工业，一个县办很多工业，把材料占用了，大 企业反而感到不够了。他同中共石家庄地委、河北省委负责人研究生产时说：去年 由于对农业估产高了，在估高的基础上生产布局多了，造成了市场的紧张，现在要 落实，抓工业产量，抓农业生产、商品性生产和市场。“搞生产必须注意算帐”， “要搞综合平衡”。从省委起，都要把重点放在农业上。对于工业，他作了分析： 由于原材料不足，有些工厂不得不时开时停，停工待料；有些建设工程，安了柱子 没有房顶，建成了房子没有机器设备，或者有了主要设备没有次要设备，不能及时 投入生产。造成这种情况的原因之一，是基本建设摊子摊得多了，工厂、企业的增 加超过了原材料增长速度。他说：有些农村原材料过去是供应城市的，现在他们也 搞基建，办工厂，一个公社办一点，一个县就是不少的点，他们自己把原材料用了， 就没有城市原有企业可用的原材料了。技术落后的企业有原材料，技术先进的企业 反而没有了。
在庐山会议前，周恩来坚持和宣传了上述的看法和主张。这种看法和主张，他 在中共中央的会上也说。如1959年6月11日，中共中央书记处会议讨论1959年的国民 经济计划时，周恩来就批评了1958年的“大跃进”是“主观主义大发展”，“打破 了客观规律”，目前农村中对农业的产量估计过高。
1959年7月2日起，周恩来出席中共中央在庐山召开的政治局扩大会议。会议前 期，根据毛泽东提出的18个问题（读书，形势，今年、明年和四年的任务，综合平 衡问题，群众路线问题，体制问题，公社食堂问题，学会过日子问题，三定政策， 农村初级市场的恢复问题，使生产小队成为半核算单位等），对1958年以来的经验 教训进行讨论和总结。周恩来在会上的发言中指出了“大跃进”的缺点和错误有以 下几点：计划指标偏高、基建规模偏大，国民经济比例失调；权力下放过多，把战 略口号当作了行动口号；工业上加工工业搞多了，原材料工业搞少了。他指出，只 有这么多的米，只能做这么多的饭，9000万人上山，大炼钢铁，这是一股革命的热 情，付的代价很大。他主张进行调整。
庐山会议前期，周恩来全力抓调整这件事。7月10日到12日，他三次召开财政问 题座谈会。他在会上讲，陈云总强调财政、物资、现金三个平衡。目前急需抓综合 平衡：则政上的货币平衡、国家物资分配平衡和商品平衡，并提出了（一）国家要 算帐；（二）银行贷款要归口，专款专用；（三）对限额以下和以上的基建项目都 要分别采取措施，堵口；（四）对停办项目的人员要导流，给以出路；（五）增产， 活跃市场；（六）节约。
7月18日、21日，周恩来两次召集国务院各部的负责人开会，谈形势，摆问题， 算细帐，讨论计划工作。他在会上又强调要抓财政、物资、现金的平衡，指出要略 有节余。他认为1958年全冲乱了，单生铁就补了15亿元。继续跃进过分紧张，耍抓 好综合平衡。不能这样过日子，特别是三材太不平衡了。他提出：指标到底放在哪 个杠杠？基建到底铺多大摊子？要大家考虑。7月23日，周恩来召集副总理们开会， 提出当前生产中存在的几个问题：（一）“综合平衡没有搞好”，指标太高，“超 过了实际可能”，没有留余地，应当实事求是地加以落实。（二）产品质量下降， 需要解决。他指出要“当机立断”，下决心调整指标，“缩短战线”，准备“明年 把农业搞上去”。
就在周恩来进行调整的过程中，彭德怀上庐山，7月14日给毛泽东写了一封信， 信中陈述了他对1958年以来“大跃迸”中的错误和经验教训的看法，提出了中肯的 意见。16日，毛泽东把这封信印发给了会议讨论。周恩来也看了这封信。
这时候，一位同意这封信内容的人，隐约地听到了不利于彭德怀的风声，他怀 着不安的心情，在7月20日左右的一个跳舞晚会上，询问周思来：你认为彭总的信怎 么样？
周恩来回答说：那没有什么吧！
在周恩来看来，彭德怀的信，是一种正常的情况。而且，他的思想是和彭德怀 相通的。他曾经对身边的同志讲过：彭总的信反映了一些实际情况。
不料，7月23日，毛泽东在会上错误地批了彭德怀，认为这封信是“资产阶级的 动摇性”，是“右倾性质”的问题。根据毛泽东的意见，会议转向了对彭德怀等 “右倾机会主义”的批判。周恩来原来进行的平衡和调整工作，自然地也就中断了。 接下来召开的中共八届八中全会，进一步开展了对所谓“彭德怀、黄克诚、张闻天、 周小舟反党集团”的斗争，还发出了反对右倾思想的指示，并要求立即掀起“新的 生产大高潮”，超额完成计划。
庐山会议之后，接着在全党开展了一场“反右倾”斗争。这期间，周恩来的心 情非常沉重，很少发表意见。这次反右倾的结果，在政治上使党内从中央到基层的 民主生活遭到了严重损害，在经济上使“左”倾错误更加发展，并延续更长时间。
反对右倾的运动，使经济战线上一些敢讲真话的同志几乎都挨了批，有的甚至 被打成右倾机会主义分子。1959年的路子继续1958年的走，继续“以钢为纲”，挤 农业，挤轻工业，挤人民生活，市场情况越来越紧张。1960年又是高指标，国家经 委年初就提出“开门红、满堂红、月月红、红到底”的口号，要动员7000万人搞钢 铁。1958年到1960年这三年“大跃进”，实际上是我国经济建设史上的三年大冒进。 积累率在国民收入中的比重由1957年的24．9％上升到1959年的43．9％，创历史最 高水平。三年基建投资总额超过“一五”期间投资总额的1．5倍，而农业总产值19 60年比1957年下降30％。它使我国国民经济的比例遭到严重破坏，给国民经济造成 极大损失。再加上当时的自然灾害，1960年7月苏联撕毁合同，撤走专家，我国经济 陷入了严重的困境：物资缺乏，通货膨胀，物价上涨，人民生活困难。
在困难时期，为了安定团结，周恩来经常主动承担大办钢铁、“大跃进”的错 误的责任，经常自己作检讨。他常说，国务院领导负有主要责任，井鼓励大家紧密 团结，战胜困难。
有同志对他说：“总理，你不能把什么事都担在你的身上。”
周恩来说：“我是总理，中央、国务院决定的事，我都有责任。”
面对严重的困难，周恩来亲自挂帅，指定国家经委和有关各部领导人成立生产 调度十人小组，每晚开调度会，会后向他汇报，第二天清晨传达指示。如动用国库 解决短缺物资；组织增产节约；紧急调用车船抢运救济物资；甚至煤矿上因粮食供 应不足，挤掉了下井工人的口粮问题，调度小组也采取特殊措施，加供粮食补助和 每月的白酒。在周恩来领导下，为了渡过困难的岁月，这个小组作了许多工作。
困难时期，周恩来突出地抓了粮食问题。
1960年粮食产量是2800亿斤，比1957年的3900亿斤减少了三成。那时候，全国 粮食供应十分紧张。全国6亿人口，城市人口1．2亿多，“大跃进”多了2900万人进 城吃商品粮。国家需要有360亿到400亿斤的粮食库存，才能调配得开，保证正常供 应，而1960年国家库存只有180多亿斤，除了供应城市外，农村还需返销上百亿斤粮。 有的大城市如沈阳、大连只有几天的存粮。许多省、市天天向中央告急。周恩来吃 不下饭，睡不好觉，每周要召开三四次会议专门讨论粮食问题。他要秘书制定了一 张像“哈达”那样的粮食大表，上面记着各省、市的粮食数字。他对表上的数字记 得非常清楚，根据实际需要和可能，亲自决定向备地调拨粮食，并且下决心进口粮 食、精简2000万人下乡，这些都得到中共中央的同意并作出决定。
为了渡过困难，周恩来抓粮食抓得很细。当时的粮食部部长，一个星期要被找 到周恩来的办公室好几次，主要是谈粮食问题。一般是晚上找去，有时晚上九十点 钟或十一二点钟去，谈到凌晨三四点钟。在深夜，邓颖超就送去一些饼干等，偶尔 也端来一小碗素挂面。这都是周恩来自己出钱，不向国家报销的。那年月，中央经 常召开的讨论粮食问题的会议，都是由周恩来出面的。所以李先念说过：管粮食、 管吃饭的分三线。粮食部在第一线，由他们先同各省区协商，能够商妥的，就不上 找了。第二线是李先念，粮食部商量不下去，就把李先念请出来。第三线是周恩来， 李先念同他们商量不下去，最后就把周总理请出来。于是，周恩来就把粮食部领导 人带上去拜访，一个省一个省地定。那时，调动600万斤粮食，都要报告周恩来。
周恩来直接抓粮食工作，是从1959年开始的，大约一直抓到“文革”开始。粮 食情况开始好转，是在1964年以后，产量逐渐回升，到1966年已回升到4000亿斤左 右，城市供应比较好了。为了解决6亿人民要吃饭这个大问题，周恩来在那几年中确 实是操碎了心。几年工夫粮食问题逐渐解决了，然而周恩来明显苍老了。
“大跃进”导致国民经济比例的重大失调，到1960年，眼看这种“跃进”已经 不能再维持下去了。这年7月，在中共中央召开的北戴河会议上，提出来要对国民经 济进行整顿。1960年8月30日到9月5日，国家计委党组四次向周恩来汇报1961年国民 经济计划安排意见。国家计委原来提的意见是：“1961年是经过‘大跃进’后的一 年，根据中央上海会议和北戴河会议的精神，国民经济随着重进行整顿、巩固和提 高”；“编制明年计划的方针，应以整顿、巩固、提高为主”。周恩来听取汇报后， 改成了“调整、巩固，充实、提高”八字方针，不但补充了“充实”的内容，而且 把“整顿”改为“调整”，使内容更加广泛，突出了扭转比例失调的含义，更切合 当时经济形势的需要。这个方针，在1961年1月召开的中共八届九中全会上正式通过 了。
1961年9月，中共中央召开民主人士座谈会。周恩来在会上进一步提出，这三年 的缺点错误最集中的表现是指标定高了，建设规模搞大了，调整首先是调整各种比 例关系，当前调整的主要任务是：第一，决定退够，留有余地；第二，重点调整， 打歼灭战；第三，全面安排，综合平衡。后来，他在1962年3月举行的第二届全国人 民代表大会第三次会议上所作的《政府工作报告》中，又进一步强调八字方针是 “以调整为中心”，“是一个既从当前实际情况出发，又为长远打算的积极的方针”。 “在我国前几年社会主义建设的大发展中，出现了许多不协调的现象。为了改变这 种不协调的现象，为了巩固已有的成绩，为了给以后的国民经济的新的大发展创造 条件，就必须用一个较长时间，即用几年的时间，通过综合平衡、全面安排，进行 较大幅度的调整。”
中国60年代初的经济调整时期，正是国际上风云激变的多事之秋。中苏两党、 两国的关系急剧恶化，中印边境发生争端以至中方被迫自卫还击，美国疯狂扩大侵 越战争，亚非拉民族独立运动风起云涌。为了反对国际上的霸权主义，支援新兴的 民族独立国家，保障我国社会主义经济建设的和平环境，周恩来不得不经常忙于处 理大量的紧迫的外交工作和国际问题。调整经济的任务十分繁重复杂，周恩来认为 自己既然是政府总理，就责无旁贷。他毅然地挑起了领导经济调整、亲自指挥调度 的重担。他向干部们阐述多难兴邦的道理，号召大家同心同德，团结一致，战胜困 难，勤俭建国。1960年10月，他亲自主持起草中共中央《关于农村人民公社当前政 策问题的紧急指示信》，11月间又主持制定中共中央《关于彻底纠正“五凤”问题 的指示》。这两个文件的颁发执行，对于当时刹住农村工作中的“左”倾错误，调 整人民公社内部的生产关系，稳定农民的生产情绪，起了很大的作用。在1962年1月 讨论起草扩大的中共中央工作会议的书面报告时，周恩来对所有制问题提出，应该 “把所有制的改变要根据生产力发展水平和农民觉悟程度来决定的意思写进去”。 这个思想，是对于多年来农业上的“左”的错误的总结和批评。
八字方针的具体内容，完全是为着解决严重失调的比例关系的，主要是解决积 累和消费的比例关系和农轻重比例关系。对这个方针，从提出到贯彻执行始终存在 着争论，中心是调整是否必要。周恩来坚持了这八字方针，措施坚决，国家的经济 回升得比较快。到1963年冬讨论1964年计划时，又有人提出说调整任务已经完成了， 又可以开始跃进了。周恩来认为还要调整，要一直调整到1965年。到1965年，我国 粮食总产量接近1957年的水平，工农业总产值比1957年增长59％，积累和消费的比 例关系基本上恢复正常，市场供应显著改善，物价稳定，人民生活水平提高，经济 工作走上了轨道，可以健康迅速地向前发展了。