中央与地方间的距离，造成统治命令贯彻上的困难，尤其遥远的齐、燕及荆楚， 几乎不可能贯彻法治主义，因此还是保持着半独立的封建制度。
当秦国在雍岐一带重行建国时，在组织结构上仍承续祖先蜚廉、恶来的传统武 风，一直维持着部落式的战斗团体组织。为强化各部落的机动性和独立性，在统治 管理上便相当松懈，全赖领导者的个人魁力以作整合。因此，建国以来其战斗力虽 强，国力则一直未能作强有力发挥。只有像秦穆公般的英雄人物出现，秦国在国际 舞台上才有较高的表现，秦穆公去世后，便又停滞了下来。
秦孝公时代的商鞅变法，是秦国文明发展的另一个高峰。他运用其父亲秦献公 时代设计的地方基层组织——什伍制度，加上实行连坐法，使原本松散的部落组织， 成为关系密切并可以相互监督的基层团体。十年后的第二次变法，更以郡县制度使 传统的战斗部落集团正式解散，各部落的武装部队改由秦王室直接指挥，彻底达成 中央集权的军队国家化。
这不但是秦王室建国以来从未有过的经验，也完全不同于数千年来华夏文明的 传统式平行政治组织，就算周公旦所创制的宗法和封建制度，在结构的严密上也无 法和其相提并论。
换句话说，商鞅的改革，是纯理论逻辑推论下的设计，可以说是空前大胆的尝 试，全无前例可循。因此，秦孝公和商鞅在执行上是非常的小心谨慎。
（有关其过程及细节，在拙著《秦公司兴亡史》中有较完整描述，以供参考。）
幸好秦国是移民式部落组织，本身没有什么包袱，思考上较为单纯，加上武装 集团一向较服从指挥的传统习性，使秦孝公和商鞅连续两次“大地震”式的改革运 动，尚无太多的阻力。
作战式部落集团一向便较富积极性和行动力，变法以后，所有军士全归中央统 一管理，力量更为集中，所以自秦惠王、秦昭襄王起，一直到秦王政初年，秦国的 声势一直迅速膨胀。
配合这股力量，秦王室当局不停地发动更多更大规模的战争，不但使秦国的版 图跟着飞快成长，统治人员也迅速增加，加上各地方结构日益复杂化，于是中央集 权式的统治效率开始遭到严重的挑战。
秦昭襄王时代，便曾在韩、赵两国的新占领区上试行郡县制度，试图和秦国本 土建立同样的管理模式。但到了吕不韦和秦王政期间，由于占领区急速膨胀——特 别是较远的齐、燕、楚地，根本无暇作较有系统的规划，只得暂时维持军事占领方 式、未曾纳入秦王室中央集权的体制中。
统一六国的政治规划，虽然一直控制在外籍政团手中，但真正指挥作战的，仍 大都是本土派的部落领袖，因此在完成征讨后，负责镇守新占领区的，便是这些作 战军团的将领。为了有效达成任务，他们也大多能和被征服国家的残存政治势力保 持相当程度的合作态度，所以对各地区的情形反而能有较多实际的认识。
如果依照周王朝的封建和宗法制度，有资格成为新占领区统治者的，自然是这 群军事将领了。所以，虽然秦国本土已在外籍政团规划下，取消氏族式的部落组织， 改采官僚制的中央集权制度；但这些本土派的领袖们仍抱着希望，在统一后的新占 领区中，能够依循传统的华夏文明体制获得封地，成为新皇朝的贵族。
秦王政称帝，新皇朝成立后，以丞相王绾为首的本土派领袖，便向秦始皇提出 建议：
“我们刚刚并吞了各国，一统天下，版图增大很多，尤其燕、齐、楚地相当遥 远，最好先设立诸侯王，以建立永久的统治根基，因此请立诸皇子为王，以有效统 领新增加的版图及各国族民。”
但是，对主政的外籍政团而言，秦国的现行体制才是他们的理想，秦国有能力 统一全中国，更是他们最为骄傲的成就。况且，传统的封建制度，一直是他们最为 摒弃、认为最不合理的现象，应该加以彻底的改革，如果又恢复封建体系，他们也 很可能再度成为“无权阶级”。因此，只有彻底维持现行的郡县制度及官僚系统， 才是他们的执政理念，也是他们投入热情及生命的目标，对他们而言，封建制度早 就该淘汰了。
秦始皇早年夺权成功，是靠本土派领袖的拥护，才有力量驱逐吕不韦等外籍政 团。即使他后来接受李斯进谏，再度重用客卿，但在皇廷中，仍是以本土派的领袖 占有绝对优势。因此面对新的政治态势，在本土派领袖们积极建议之下，虽然并不 合乎秦王室现行政制精神，但秦始皇仍不得不慎重考量这件事的利害。《史记》上 记载：
“始皇下其议于群臣，群臣皆以为便。”
但身为外籍政团领袖的廷尉李斯，立刻为自己的政治理想挺身辩护：
“周王朝在实施封建制度时，也分封了不少他们的子孙，在众诸侯中，同姓宗 族也占了绝大多数。但随着时间流逝，这些同姓诸侯的亲密关系疏远了，甚而为了 利害相互攻击，如同仇敌一般，周天子根本就无力阻止。
“如今好不容易赖陛下神威，天下再归一统，就更应该坚持我们秦国的新体制， 将全天下分为郡县，由皇室直接统治。诸子和功臣以赋税作为奖赏便可以了，切不 可再封给土地，使能够真正依法令统治，使天下无异议，这才是政权安宁之术啊！ 封建诸侯势必会造成日后更多灾难的。”
对现况充满自信、又长于推论思考的秦始皇，在评估双方意见后表示：
“天下已经历过太久的兵荒马乱了，人民更是深为战争所害。昔日所以会长期 战乱不断，大多是诸候们为了扩张或保护他们自己的权势而造成的。
“现在好不容易仰赖我秦国宗庙之福，天下得以安定，如果又恢复封疆建侯， 那是会重新惹起战争祸端的，即使要再恢复安定也是非常困难，因此我赞成廷尉的 意见。”
在秦始皇的决策下，“多数服从少数”，下令新纳入的版图也全采取郡县制度， 将天下划分为三十六个郡。郡设有行政长官的郡守、军事首长的郡尉及司掌监察权 的郡监。郡下设县，县设县令，并由县丞作辅佐。所有百姓和各国族民（包括失权 的诸侯贵族）均称为黔首（秦国尚黑，故以黑色头发作为百姓之称谓），地方官吏 均由中央政府直接任命并统理，形成相当完整的中央集权制度。
本土派的军事将领们，由于长期进驻在各诸侯国中，使他们实际地感受到各国 社会结构的差异性，尤其组织松散又复杂的齐、楚两国，更是他们所无法了解的。
实际进驻异乡，也使这些领袖们真正体会到，中央与地方间的距离将造成统治 命令贯彻上的困难。尤其是遥远的齐、燕及荆楚，在交通非常不方便的当时，想强 行贯彻法治主义几乎是不可能的，因此还是保持半独立的封建制度，较能有效地统 治并管理这庞大又复杂的地区。
这些本土派领袖的父执辈，又正好是商鞅变法下的牺牲，为了有效集结国力， 他们传统的地位和权力都被剥夺了，包括自己家族原拥有的军团，也被并入国家的 武装部队中。因此虽然在习惯上，他们常能服膺于秦王室强有力的领导，但他们对 商鞅变法后的秦国制度，可是一点儿也不热衷的。
其实，这些本土派领袖的亲身体验，有不少很值得新政府在下决策时用以作调 整思路的重要参考。只是这些长年驰骋沙场的老将，本身论理思辨的能力太差，又 不善于说明自己的看法，因此他们提出的论点，仍脱离不了传统的常识，这种政治 立场也和他们自我的直接利害关系太近，对于一向长于合理性思考的秦始皇，自然 是没有丝毫的说服力了。
以李斯为首的外籍政团，基于他们对传统封建制度的失望，以及对秦国新法制 的过份热情，使他们对眼前政治环境的急速变化也有了盲点。虽然他们个人的权势 几乎仰赖于秦始皇的信任，但在秦国中央集权的官僚体制下，他们是可以真正拥有 实权的经营层，因此保有现行体制才是他们真正的利益。李斯等人反对封建制度的 论点，其实也不见得完全是客观的。
童年期由邯郸回咸阳后，秦始皇便一直未曾出国，因此对齐、楚等国的距离遥 远和复杂性，是无法亲身去感受的。虽然他一向擅长于合理性的思考和推论，但实 务经验的缺乏也常会造成前提假设上的偏差，自然在推论上也很难有正确的判断了。
何况秦始皇自己也正沉醉在大成功的高度自信中，既然中央集权制度可以有效 地让秦国达成一统天下的目标，必然也能有效地统治这个国家。对秦始皇而言，这 种推论是再合理不过的了。
这次的廷议，表面上是各派对其理想制度所作的争辩，其实更隐藏着派别权势 的争夺。不论是本土派领袖或外籍派政团，都已不像早年的改革派大将——百里奚 和商鞅，能针对客观情势的需要，为国家的长治久安作认真的思考；更没有仔细去 观察，统一天下后，秦国客观政治环境上的改变，已有必要作制度上的大幅调整了。 如同英国史学大师汤恩比所讲的，这些具有创造力思考的少数，由于迷惑于成功的 华丽灿烂中，他们的创造力消失了，因此很快地由创造的少数成为了当权的少数， 秦帝国的衰败也由此开始了。
强大的作战力，加上卓越的政治革新，使秦国能够以单一国家的力量并吞天下， 完成了军事上和政治上的统一。在中央集权和地方分权的廷议争辩后，秦始皇裁定 以国家主义原则，力行“天下国家化”的政策目标。接下来的工作，自然是度量衡、 货币、车轨、文字等经济体制和文化体制的统一了。
华夏文明原本就是多种族、多文化的。每个地区的语言、文字、食、衣、住、 行等生活习惯都有很大的不同，度量衡和货币也非常杂乱。特别是南方的楚国，由 于采分权体制，地方势力较大，即使在其本国内，语言、文字、货币、度量衡的制 度都有很大的差异。
在这方面作得比较有系统的是东方的齐国和秦国本身。齐国是商业国家，鉴于 通商的方便和需要，加上管仲早年所作的革新运动，使齐国这方面显得较有体制些。 秦国在商鞅变法后，力求中央集权，因而在这方面也建立了较完整的标准。但即使 是这两个国家，在度量衡方面也有很大的差异。
以容器的计算单位来讲，秦国采用合、升、斗、斛，十合一升、十升一斗、十 斗一斛。齐国用的则是升、豆、区、釜、钟等单位，五升一豆、五豆一区、五区一 釜、十釜一钟。
天下统一后，为了租税征收的方便、官僚薪俸计算的准确（当时有部分薪津是 以实物供应的），以及全国性商业活动推展的需要，统一度量衡的标准的确是件相 当重要的工作。
不过这方面的改革却不那么顺利，从秦始皇26年公布统一全国度量衡以来，一 直到二世皇帝期间，史料上不断出现当时政府法令的诏书在修正着有关这方面的新 规定，似乎新的标准在执行上困难颇多，所以一直未能确定下来。即使日后从秦国 本土出土的遗物资料来看，民间似乎同时存在着商鞅升和始皇升，可见新的制度似 乎一直未受到大家的彻底接受。军事及政治上的统一比较容易达成，但生活文化上 的统一，则不是短期内光靠法令的宣布就可以作得到的。（台湾早年也尝试以公斤 制代替台斤制，但仍没有成功。）
货币分歧上的困扰更大。齐、燕等东方国家一向使用刀形的“刀钱”，中原地 区的国家则采用鍬形的“布钱”，南方的楚国则流行卵型的“蚁鼻钱”，秦国的货 币则是圆形的“圆钱”。秦始皇统一天下后，下令重新铸造半两钱的“圆币”，作 为全国统一的通货，圆形币中间有个方孔，旁边则分别刻有“半”与“两”二字。
为了经济活动的顺畅，货币的统一绝对有其必要。不过，秦始皇统一货币的政 策，和度量衡相同，实际的效果似乎不大。标准通货的始皇半两钱，除了秦王室的 大本营——陕西省和四川省曾有出土外，其他的地方均未出现过，显示其真正流通 的范围相当狭小。
车轨的统一是为了运输上的方便，皇室的政令为求能在最短期间到达全国各地， 交通网的建立自然是当务之急了。始皇27年，也就是统一后的第二年，秦始皇宣布 动工修筑由咸阳通往全国各地的大驰道。为了加强驰道上的运输效率，以及保障来 往车辆的安全，车轨的统一大小的确也有其必要。
但问题是旧的车子怎么办？要同时将全国的车辆统一规划，势必要有相当长的 缓冲时期，秦国统一前后不过十五年左右，更换车轨的成效如何，实在令人怀疑。
在所有的文化统一政策中，被后世学者认为最重要的，莫过于文字的统一。战 国时代每一个国家的文字都有其特色，因此统一天下不久后，新任的丞相李斯便提 出了文字统一的计划。
后汉时代的许慎在其名著《说文解字》中，列有九千三百五十三个汉字，并对 这些汉字的发展，作了如下的记载：
“秦始皇统一天下以后，丞相李斯上奏，废除不同型态的各国文字，并建议以 秦国的文字作基础，以设计帝国的新文字。李斯所作的《仓颉篇》、中书府令赵高 的《爱历篇》，以及太史令胡毋敬所作的《博学篇》，都是建议将史籍的大篆加以 较简略的改良，形成一种叫作‘小篆’的新文字。”
也有些史籍记载，小篆是李斯发明的。只是李斯身为新帝国的宰相，要负责推 动多方面的统一政策，任重而事繁，是否还有时间自己设计新文字，实在令人怀疑， 因此，与其将他视为发明人，不如视之为新文字的推动者，似乎更为合理些。
其实，即使是政府所推动的小篆，真正使用的时间似乎也并不太长。同属秦始 皇时代的程邈，便已正式公开表示，他花了十年时间的努力，已将大篆和小篆改成 一种更简单的文字——隶书。
愈是简单而倾向抽象化的文字，流行起来一定更快。因此，隶书虽不是政府大 力推动的，但依现有史料来看，它在民间的流传似乎比小篆更广些。
除了程邈外，也有人认为隶书是一个名叫作王次仲的官员更改古书而发明的， 由这些记载来看，想必当时参与文字创造设计工作者必不在少数。
不过，后来在山东临淄县的古墓中，却赫然发现在齐国姜太公的六世孙——胡 公的棺木上（约西周末年）有类似隶书的文字，或许隶书在秦国统一六国以前，便 曾存在于东方的齐国。
将天下统一在单一政权体制后，秦王朝便决心贯彻其中央集权的理念，统一文 字、货币、度量衡及车轨，都是政策上的必然结果。不过这种与人类生活息息相关 的制度和习惯，绝不是靠强制的法令便可以有效推动的。因此秦始皇和他的决策官 僚集团，虽然也使出了浑身解数，但所完成的绩效，似乎远不如他们在军事和政治 上统一的成就。
统一天下之后，秦始皇最引人注目的活动，便是巡幸天下了。
9岁时从邯郸被送回咸阳， 到了39岁统一天下的三十年间，秦始皇似乎并无远 游的习惯。但自从统一后的第三年起，步入中年、体力逐渐转弱的始皇帝，却反而 展开了一系列巡幸天下的活动。
《史记·秦始皇本纪》中记载，秦始皇在他最后生涯的九年间，曾作过四次长 途巡幸，最后甚至病死于途中。
第一次为始皇28年，统一后之第三年：咸阳→峰山（山东省邹县）→泰山（山 东省泰安县）→黄（山东省黄县）→腄（山东省牟平县）→成山（山东省文登县） →之罘（山东省烟台市）→琅琊（山东省诸城县）→彭城（江苏省徐州市）→衡山 （湖南省湘潭市）→湘山祠（湖南省湘阴县）→南郡（湖北省南方）→武关（陕西 省商县）→咸阳。
第二次为秦始皇29年：咸阳→阳武（河南省阳武县）一之罘→琅琊→上党（山 西省长治市）→咸阳。
第三次为秦始皇32年：咸阳→碣石（河北昌黎县）→上郡（陕西省北部）→咸 阳。
第四次为秦始皇37年：咸阳→云梦（湖北省云梦县）→海诸（安徽省相城县） →钱塘（浙江省杭州市）→会稽（浙江省绍兴市）→吴（江苏省苏州市）→琅琊→ 劳山（山东省青岛市）→成山→之罘→平原津（山东省平原县）→沙丘（河北省平 乡县）病死途中。
虽然有不少史学家认为，秦始皇大规模的巡幸天下，是为了好游乐及显示自己 至高无上的权势，后者或许有其必要，但只为游玩似乎不用如此辛苦的跑得那么远， 况且巡幸的地方也几乎都是最不稳定的齐地和楚地。
秦始皇在年轻时，便非常认真于工作，统一天下后，要推动的政治、文化、经 济上的改革又那么多，想必他更是日夜不停地繁忙着。《史记》上便记载有：
“天下之事，无大小皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息。”
换句话说，秦始皇每天必须批示的文书，重达一百二十斤（一石）。当时纸尚 未发明，公文都刻于竹简上，一百二十公斤的竹简大约有一个人的高度，而且自我 要求，不批示完则日夜不休息，可见秦始皇的确是拚着命在工作的，这样的君王哪 还有闲情去游山玩水？
不但长途巡幸，秦始皇也常微服出巡咸阳。
微服出巡，显示他并不急着显示自己的权势。29年他第二次巡幸时，险些在博 浪沙遇刺，31年在咸阳微行时，也险些遇害。可见这些行动有相当高的危险性，如 果不是工作上的绝对必要，绝不会有君王想去作的。何况，二千多年前的交通不发 达，道路情况也不好，光是长途跋涉，已经是相当辛苦的了。
与巡幸类似，便是有关刻石的工作。
始皇28年，峰山刻石、泰山刻石、琅琊台刻石。
始皇29年，之罘刻石，之罘东观刻石。
始皇32年，碣石刻石。
始皇37年，会稽刻石。
刻石象征秦皇室的影响力，也代表秦国统治力量到达这些地区，可见秦始皇的 巡幸和刻石都有其政治目的——宣扬秦皇室的公权力。
如前所述，秦始皇巡幸的路线，大多在齐、楚两地。由于这些地区一向和中原 文化的差异性较大，地方性组织复杂且较富独立性，对秦皇室的公权力也较不服从， 尤其是对有关经济和文化的统一政策，更是一点也不买账，当地的政府官员势必也 深感头痛。为了贯彻中央集权的决策，也为了协助公权力的执行，秦始皇不得不以 皇帝的声望，东奔西跑巡幸各地。以他在宫中庞大的工作量，加上长途跋涉的辛苦， 秦始皇终于病死在沙丘的东巡途中，严格来讲，他应该是累死的。
老子《道德经·第五章》：“天地不仁，以万物为刍狗，圣人不仁，以百姓为 刍狗。天地之间，其犹橐俞乎！虚而不屈，动而愈出，多言数穷，不如守中。”
许多人喜欢把“大公无私”挂在口头上，却不知道只要有所喜好和厌恶，便不 可能真正的“无私”。仁政本是儒家施政上的最高理想，但心里老惦着仁政，行事 必有所偏好，有着自己的标准，便也不再是“大公无私”了。
老子以“无”为处世的最高境界，便在于将万物一视同仁，无所偏私，这是不 仁，也是大仁。
刍狗是用草扎成的狗，只是一种装饰陪衬物，无所谓的喜恶。是以天地不懂得 何为仁，将万物视成刍狗，完全一视同仁，没有喜爱或憎恨。圣人也是大公无私， 将所有百姓一视同仁，如同刍狗一般，也是没有喜好、没有憎恨的。
橐音陀，禽音悦，橐龠是打铁匠用来焗火用的风箱，风箱的特色在其中间是空 虚的。因为空虚，所以才能蕴藏空气，任其流动而产生风力，当其摇动愈大时，风 力便愈强。天地有如橐龠，廓然空虚，所以才能生化万物，养育万类，因其没有任 何偏见，包容并蓄，使万物万类滋生繁衍，愈来愈多，无穷无尽。
由此而得到的人间启示，也在于为政者宜清静无为，让一切自然发展，养成自 生自得的力量。多所作为，多所设施，反而容易导致失策，所以不如无为不言，谨 守住心中的空虚世界，宽宏容忍来得合乎正道。
以现代的效能主义来看，或许很难同意这样的政治理念，但老子是楚国人，楚 国是幅员广大的分权式部落国家，着重的是任凭各地方自然发展，以保持其本性， 人为的干预，可能带来更大的祸害。
三国时魏人刘邵的《人物志》中，也明白指出：“一国之政，以无味和五味… …是以王化之政，宜于统大……。”
以无味和五味，指的是水以无味，故甘、酸、苦、辛、咸等五味皆能与其和。 如果为君王的，能体会为政之平淡。清静、无为，便能使百官各施其用。是以统合 一国的君王若宽和，天下之理反而易得也。在中国这种复杂又幅员庞大的国家，君 王的清静无为，拱己身而南向为王，不正也是儒家理想中的尧舜圣君吗？
秦始皇在治理工作上，不能算不认真。面对华夏文明崩溃后的乱局，秦始皇急 着有所为，积极主动想引导新文明的建立。心中有强烈的理念和使命感，正好也是 秦始皇和李斯为主的外籍政团执政时的最大问题。
秦孝公的变法使秦国的发展实力大增，但秦惠王以后的过度膨胀也带来了新的 危机，昭襄王中期后不断采行恐怖的屠杀政策，已充分显示这股新的文明，也发展 到了力不从心的瓶颈了。
秦始皇统一中国后，这个问题更形严重。战争结束后，本来也有机会让秦始皇 去思考新的策略，规划长治久安的制度，但秦始皇本人和宰相李斯心中的政治理念 太强，反使他们看不到问题所在，甚至曲解了问题的征候，使新成立的帝国，因行 动力的僵化而面临崩溃的危机。秦始皇的勉强力行强制式中央集权，其实只是使问 题更加的恶化而已。