民国11年6月15日，重作冯妇的黎元洪颁布了全国停战命令，企图首先在江西停止南北两军的战争。可是“援赣军总司令”蔡成勋拒绝黎所派的欧阳武进行调解工作，并拒绝黎所任命的江西省长谢远涵到任，使黎的威信受到打击。为了适应各省自治潮流，实现军民分治，黎分别任命了七个省长，其中五个省长受到军阀的拒绝而不能到任。
黎所派的湖北省长汤芗铭，早在民国4年就做过湖南督军，当时曹锟还只是第三师师长，驻防岳州，吴佩孚则在曹下面担任副官长，曹曾派吴到长沙去和汤芗铭有所接洽，汤对吴极为赏识，向曹要求要留用吴，因此使曹对吴刮目相看，所以汤可以说是最早识拔吴的，也可以说汤对吴是有旧恩的，如今曹、吴得势，汤因和黎同乡的关系受到黎元洪的提拔才得到湖北省长一职，黎叫汤到保定和洛阳去见曹、吴，联络一下，不料汤到保定后，见到了曹，曹的态度非常冷淡，推说湖北不是他的管辖区，叫他先去问吴佩孚。汤到了洛阳，吴竟拒而不见。同时曹、吴都有电报给黎，推荐萧耀南兼任湖北省长。黎看到这个电报不禁忿然说：“湖北是我的家乡，别的地方我可以不管，我的家乡，我一定要管！”便叫汤芗铭直接去湖北接事。
7月29日汤到汉口时，萧耀南指使“拒汤派”横卧在京汉路的轨道上，阻止汤所搭的火车通行，汤只好在刘家庙下车，改乘军舰在汉口特区登陆，可是江岸上不少的“迎汤派”，竟被军警横施殴辱，受重伤者有四五十人。
萧耀南派副官邹海清到军舰上见汤，劝汤不要登陆，以免引起骚乱。汤不听劝阻，登陆后亲自渡江到武昌去见萧，萧竟拒而不见，却在军署内召集一些不三不四的人举行所谓湖北各公团联席会议，当场推举萧自己兼任省长，而萧也就马上宣布就职。
汤搞得很惨，把这些情况报告了黎，请求辞职，黎回答说：“这不是你干不干省长的问题，而是我干不干总统的问题。”
萧耀南是吴佩孚所提拔的，因此黎元洪希望这位捧他复任总统的吴大帅能出面替他撑腰。可是吴却不声不响，装着没有这回事一样。
黎元洪现在的日子并不比刚下台的徐世昌好过，总统一点权也没有，随时要看军阀们的嘴脸，随时要碰军阀们的钉子，这总统实在不如一个有实际权力的县长。
黎元洪上台前所高唱的废督裁兵问题，在他上台后受到各方冷落。曹锟借口全国战事还未停止，督可废而兵不可裁，又一再电催任命蔡成勋为江西督军，说明他的真意在兵不可裁，而督亦不可废。吴佩孚虽然口称拥护裁兵，可是却在直、鲁、豫三省大招新兵，补充第三师的缺额。7月4日吴在致蔡元培的电报中露骨地说：“裁兵废督，须俟统一完成，通盘筹划，此时贸言裁废，适以增乱。”
七八月间，黎先后下令把许多在职督军、师长加冠了“将军”的头衔，这是他想的新办法，为督军们下台后保留将军尊号预留地步。其实这并不是一个新办法，因为袁世凯早就采用了。袁就是用这个方法废督，可是就没有行得通。袁都行不通，黎又如何行得通。
北京依然还是一个老问题——财政问题。北京老早就面临财政破产的绝境。黎任命英美派外交家顾维钧为财政讨论委员会委员长，目的在于取得西方国家的大借款。奉直战后，英、美、法三国公使会议，决定在财政上援助北京政府进行统一。日本为了要消除它曾经援助奉系的嫌疑，所以也同意参加。可是日本和西方国家在对华问题上的矛盾没有消除，所以日本内阁讨论“参加”与否问题时，认为时机未至，主张推迟进行。
北京政府由于借债迟迟未成，军饷不能按时发放，于是全国各地到处发生兵变。光是七八两个月之间，保定、卫辉、热河等地就传来一片兵变之声，北京也被波及，特别是江西发生了多次的兵变，引起外交团一再提出严重的抗议。
北京政府各部的公务员终日忙于索薪，全体教职员因断炊而罢课，北京城内到处听到哭穷诉苦之声。7月15日陆军部被裁人员700余人组织索薪团，包围国务院，黎正在列席国务会议，匆忙地避开，那位号称“活包公”的财政总长董康，跑迟了一步，竟被请愿索薪的人员揪住，纱马褂被扯破了，近视眼镜也被打落了，眼皮也被擦破了，还挨了三下耳光，吓得他狂呼救命。事件过后，他感到“穷”官不易为，第二天就提出辞呈，坚决求去。
财政困难，巧妇难为无米炊，这是北京多年的老病，黎元洪当然救不了，北京政府的前途风雨飘摇。交通总长高恩洪拟以京奉、京汉、京绥、津浦四路作抵，进行3亿元的统一大借款，四国银行团有所顾虑，所以不敢做这笔买卖。
黎上台后，内阁本是由颜惠庆暂时代理，颜只答应看守到8月1日国会复会那一天为止。黎一直想在南方找一位人出来，以达成形式上的南北统一。他原本请伍廷芳，因为他前次下台时就是伍廷芳代理阁揆，现在他复职，而伍已是南方政府的巨头，如果伍来北京担任国务总理，一切都显得非常圆满。可是伍廷芳却在陈炯明叛变时，气忿而死，于是黎又想到南方的另一位“名流”唐绍仪，想请他北上组织内阁，以便促进统一。
7月下旬黎派金永炎到保定和洛阳，把拟请唐组阁事先征求曹、吴两位老板的意见。曹、吴都很客气，表示内阁总理应由元首选派，我等决不干涉。曹锟提出高凌霨为交通总长，汪士元为财政总长，张绍曾为陆军总长，其余阁员概不过问。吴佩孚补充了一个人，就是请曹同意仍由高恩洪留任交通总长，而将高凌霨调任为财政总长。
7月31日，黎派王宠惠暂行代理内阁总理。
8月5日黎正式发表唐绍仪的组阁令，唐未北上前仍由王宠惠暂代。阁员名单如下：
外交总长顾维钧
内务总长田文烈
财政总长高凌霨
交通总长高恩洪
陆军总长张绍曾
海军总长李鼎新
司法总长张耀曾
教育总长王宠惠
农商总长卢信
黎认为这个新阁算是各方兼顾了，因为曹、吴两位大老板的人都容纳在重要位子上，卢信是唐绍仪的亲信，张耀曾属政学系。为了慎重起见，在提出卢信和张耀曾时，黎还和府中策士饶汉祥、韩玉辰等讨论过，他们认为元首有组织内阁的特权，不必事事请教别人。黎又把阁员名单和国会议长吴景濂仔细研究过，取得吴的同意才拿出来。
组阁命令发表后，唐绍仪在广东香山原籍不肯“出山”，高凌霨因为财政没有办法，也不敢出任艰钜，张绍曾则意存观望，田文烈宣称不愿与人竞争而不肯就职，于是这个新阁仍是残破不全。
黎为了避免别人说他干涉内阁行政，不再列席阁务会议。
8月8日，代理国务总理王宠惠举行政治宴会，在宴会中内务次长兼代部务的孙丹林拿出吴佩孚的麻（6日）、阳（7日）两通电报给大家传观。
吴的麻电说：
“晓峰（金永炎）来，商组阁事，对唐决不赞成，以维持现状为宜。如颜不愿续，以亮畸（王宠惠）代揆，高交（指高恩洪的交通总长）不动，张长陆军，余请元首斟酌。李印泉（李根源）、张西（张耀曾）、谷九峰（谷钟秀）诸君，（按上三人均为政学系），川、滇、粤与之向有恶感，现正力谋统一，未便入阁。”
吴的阳电说：
“适接公府歌电，唐阁已发表。查唐主上海八年和会，外间啧有烦言，张西入阁，妨碍川、滇、粤统一；卢信为金星公司交易所诈财流氓（按卢为该公司总经理），均不可入阁。金晓峰来，言之至再，不意回京后卒然发表，显系别有用意，何必惶惶来洛，貌为周旋，想议员诸公洞彻大局，决不轻予通过也。”
同一天，吴另有致“某要人”的电报说：“南有政学，北有安福。南北政党，一丘之貉！”
这些电报像几枚炸弹一样，震动了北京政坛。很简单，吴佩孚现在正是北京政府的后台老板，他公然表示对于现状不满意，这个政府怎么还能存在？
可是，吴、曹一再表示“不干政”，且公诸通电，发出宣言，言犹在耳，何至突变。所以公府中的策士，认为这是孙丹林捏造的假电报，认为孙由于没有坐上内务总长的位子，所以借此以发泄私忿。
9日黎元洪把孙丹林召进公府，查询吴佩孚电报的真相，令人失望的是这些电报竟是真的，是吴发的。、黎不禁转羞为怒，拍着桌子说：“都是你捣的鬼，你简直是徐树铮第二。”孙丹林怒目相对，拂袖退席，气冲冲地走出，宣称要到洛阳去告状，还是高恩洪劝他冷静一点，他才没有离开北京。
黎又找王宠惠来诉苦，王劝黎不如就把内务总长这个位子给孙丹林，省得孙暗中捣鬼，鼓动政潮。黎元洪老毛病又发了，他表示坚决不肯让步，并且愤慨地说：“我不，看他们把我怎么样？他们把我推上台，原来是叫我来活受罪！”
其实这日子徐世昌早就受够了。黎元洪也是过来人，他可能忘了。政治权位就是如此迷人，走了进去就身不由主。黎元洪第一次做总统受的是段祺瑞、徐树铮和督军团的气；徐世昌则是受段祺瑞和张作霖、曹锟的三夹板罪；现在段系倒了，奉张也退出关外，可是黎元洪要伺候新后台老板吴佩孚，也是很不容易。
吴讨厌安福系是因为它是皖系的化身，是段祺瑞和徐树铮的东西。可是吴为什么又讨厌政学系呢？政学系是在南方成长的，依附岑春煊和桂系。黎过去和岑春煊及桂系都有过同盟关系，而现在在黎身边的谋臣策士如李根源、韩玉辰、金永炎等都是政学系中坚。旧国会中政学系且有相当大的势力，他们如今卷土重来，背后有总统支持，又有国会的天地可活动，是一支可怕的政治力量。吴从内心中不欢喜政治上有这样的势力，因此对政学系就极为不满。加上金永炎时常以黎的代表身份奔走，吴很生气，斥责金“假传圣旨”、“兴风作浪”。曾间接向黎表示，劝他“远小人”，摒斥“不良分子”。
黎想找唐绍仪组阁，更让吴不满，吴认为唐绍仪是北洋派的死对头，如果捧他出来做国务总理，对北洋派是非常不利的，所以坚决反对。
这时候，吴佩孚已撕下了不干政的假面具，有人把他和当年的张勋相比，竟是一模一样，因为在民国5年黎首次担任总统时，张勋也是猛烈地反对黎邀请唐绍仪、张耀曾入阁的。
黎这时深深感到难以应付直系这些后台老板，所以他的策士便献计主张联络奉系和皖系，以及西南六省，以共同对付直系。由于直系买在已分裂为保定和洛阳两派，所以如果能够进一步联保制洛，就足以孤立吴佩孚。
政学系这时更唱出一个高调，主张由总统站出来，和国会联成一致以与军阀作战。这是一块光明正大的牌子，总统大振乾纲，拿“反抗政府命令、拒绝湖北省长”等罪名罢免吴佩孚和萧耀南，同时接受西南五省召开联省会议的主张，联合西南打破直系独霸的局势。
黎当然不敢这么冒险，他这时的地位好像东汉末年的汉献帝，曹、吴两人就是挟天子以令诸侯的曹操，汉献帝的衣带诏只是白白牺牲了伏皇后，黎今天怎敢轻举妄动，所以他最后决定派王芝祥先到保定，请曹锟劝吴不要反对唐内阁，不要处处和黎过不去。曹对王芝祥只表示了自己不干政的立场，此外别无承诺。
曹锟是想自己登上总统宝座，所以吴给黎下不了台，他暗暗高兴，他正想利用吴给黎困扰后，黎知难而退，这样岂不是为自己创造了上台的好机会。
王芝祥在保定得不到要领，便亲自到洛阳一行，希望达成目的，可是吴见到王后，却正式提出要王宠惠组织内阁的主张。
吴佩孚不止是对王芝祥表示要王宠惠组阁，同时还有庚电（8日）致王本人云：“愿以全力为兄后盾，但须摒斥阴谋扰乱妨害统一之辈。”
王宠惠感觉到这个总理位子难做，在总统和后台老板之间难于自处，遂于11日提出辞职。
早在黎元洪未复任总统前，奔走天津请黎恢复法统的吴景濂、边守靖、张绍曾等组织了一个包办北京政府一切问题的小集团，吴景濂推荐张绍曾组织内阁，没有得到黎的同意。张绍曾是吴佩孚的儿女亲家，他当然想做国务总理，他和吴景濂与保定方面曹派的人酝酿大选，想捧曹锟出来当总统，这是吴佩孚所不赞成的。吴打算先由黎作傀儡，过渡一下，表面上说是恢复法统，以促进南北统一。吴当然有他自己的打算，这样做吴就成为中国第一人，一手可以控制整个中国局势。可是这个主张当然和保定派对立，张绍曾既然是参加保定派，吴就不肯支持张组阁。后来提名张绍曾为陆军总长还是曹锟、齐燮元，吴只是点头而已。在张绍曾来说，并不满意一个总长地位，所以新阁名单虽有他，他却没有就职。一直到王宠惠辞职后，他才于12日（王辞职的第二天）宣布就职。他以为可以因陆军总长的地位代理阁揆。吴佩孚知道这一情势，立即打电报给张说：“不可混入政潮，自陷泥沼，热中权位，为人利用，负罪国家。”因为吴这一通电报，张代理阁揆的愿望也落空了。
就在这时，高恩洪因为曾允许拨款接济教育经费，到期不能兑现，教职员包围索薪，于是避往北戴河以免纠缠。同时还发生了内阁任命官吏总统拒绝盖印的风潮，事情是这样的：曹锟和吴佩孚联名保荐林锡光为甘肃省长，代理内务总长孙丹林提到国务会议，张绍曾表示反对，在王宠惠的调解下才得通过，孙丹林携带命令人总统府盖印，王宠惠、孙丹林根据责任内阁制精神，认为国务会议所通过的议案，总统必须盖印，黎却借口任免高级官吏总统有否决之权而予以拒绝，孙丹林因此忿而辞职。由于孙的辞职，内阁中又少了交通、内务两位总长而更加寥落凄凉，王宠惠借口医治目疾避居医院。
原来黎元洪因吴佩孚反对李根源入阁，打算改任李为甘肃省长，现在曹、吴两人却保了林锡光，和自己意见相左，想到自己毫无用人之权，所以拒绝为这个任命盖印。
不过黎并不能长久僵下去，所以8月19日勉强在甘肃省长任命令上盖了印，孙丹林也就不再辞职，高恩洪也回到北京来复职了。
新任的农商总长卢信于8月16日到北京来就任，按照北洋官场的习惯，新官上任一定有各方贺电，尤其是许多头号军阀的捧场贺电，才有光彩。卢就任后照例把收到的贺电交到报上去发表，贺电中有齐燮元、萧耀南、王承斌、冯玉祥的，不料齐、萧、王三人竟在报上声明没有给卢贺电，冯玉祥的贺电是这样的，冯正在归德剿匪，督署秘书对于北京阁员就任照例发出贺电，这种贺电当然没有呈冯核阅，所以冯的贺电不能算伪造，但冯却声明与卢信素昧平生。
8月20日吴佩孚继续发出反对唐内阁的电报。他用“天子有诤臣、父亲有诤子”的说法掩盖自己干政的嫌疑。他的电报获得各省直系军阀的响应。
23日黎元洪用典丽的“四字经”回答他说：
“元洪靦颜复位，恃有良朋，匡我不逮。终鲜兄弟，惟予二人。疆吏属也，国会宾也，尊亲之间，原有分际，待宾虽厚，宁薄家人。……铸新（汤芗铭）往洛，曾嘱致词：直鄂一家，汝我一体。……负疚之身，日思晚盖，梦香祷夜，急觅替人，苟利于国，不俟崇朝，巧言饰非，人将共弃。”
黎这通电报，在湖北省长问题上发了些须牢骚，但是其真正目的还是向吴哀求，表示自己随时可以下台，请吴不要过分予以难甚。
王宠惠于8月19日正式提出书面辞职，同时推荐张绍曾代理内阁总理。
23日黎邀请各政党人物到公府讨论内阁问题。政学系、益友社分子一致主张不必顾及吴佩孚的反对，径发表张绍曾组阁，或通过唐内阁。然而黎元洪却反过来劝他们慎重，不要和实力派为敌，以免引火焚身。会议无结果而散。
黎早于8月5日咨请国会同意唐内阁，咨文附带提及总统补行辞职问题。原来总统的辞职，要由国会同意才能生效，民国6年黎被迫辞职时，国会已先被解散，所以黎的辞职，在法律手续上并不完备。现在黎被提为“代行总统职权”，并非正式总统，国会不能接受非正式总统的咨文来表决内阁人选。国会方面必须迅速制定宪法，产生正式总统，然后才能正式行使阁员的同意权。黎元洪方面则希望国会否决总统辞职案，使冯国璋代理总统和徐世昌继任总统都成为非法的，他就可以取得合法总统地位，以补足未满的任期。
国会认为总统辞职与内阁总理的同意案是两件事，不能并案办理，即将原案退回。黎于26日补送唐内阁同意的咨文，他认为如果国会接受这项咨文，就是默认了自己的总统地位。这是瞒天过海的手法。可是国会仍将原案退回，理由是此案未征得唐本人同意，自无庸先征国会同意。
唐内阁不能成立，王宠惠失去代理总理的法律地位，因此9月14日全体阁员提出总辞职。
9月19日黎终于屈从吴佩孚的意见解除了名义上的唐
内阁，正式派王宠惠组阁，阁员名单如下：
王宠惠署国务总理
顾维钧署外交总长
罗文干署财政总长
张绍曾署陆军总长
李鼎新署海军总长
徐谦署司法总长
汤尔和署教育总长
孙丹林署内务总长
高恩洪署交通总长
高凌霨署农商总长
董康署大理院院长
在这张名单中，所有吴佩孚反对的人都榜上无名，吴的嫡系高恩洪仍长交通，孙丹林由次长坐升总长，因此人称这是“洛派政府”。同时内阁阁员中王宠惠、顾维钧、罗文干、汤尔和都是英美派，不属于国内党派的无党无派人士，所以又有好人政府之称。
这次内阁名单，是黎元洪对实力派的全面低头。
可是顺得姑情失嫂意，黎满足了洛阳方面，却使保定方面大为光火，在新阁中属于保派的，只有一个高凌霨，曹锟当然不满。而在曹身边的人，如曹锐、边守靖、王毓芝、杨度、夏午诒等又从旁挑拨，说吴佩孚已经拿到了内阁，下一步就要拿总统了，曹锟竟然被他的左右说动，以为吴有篡位的野心。于是保定方面遂以吴为唯一敌人，对于其他的新仇旧恨都化敌为友，希冀结成一条反吴的联合阵线。边守靖吸收安福、交通两系的政客以增加保派声势。曹锟向张作霖致电，表示弃嫌修好，而直系内部不止是保派，凡不是吴佩孚的嫡系，都对吴的颐指气使，目空一切起了莫大的反感。
吴和国会方面也没有搞好关系，益友社、研究系、政学系这时都在北京恢复政治活动，吴对这些政客都没有好脸嘴，当8月1日国会复会时，吴给他们的电报是：“仅先制宪以固政本，调解集权分权以定国是”。议员们看到这个电报都很生气，忿忿地说：“大老板对国会训话了！”
这时，既有总统、国会和军阀的斗争，又有直系军阀的内部斗争，吴在内阁问题上虽取得胜利，但是他的地位却一天比一天陷于孤立。