汪大燮于民国11年11月30日上午9时半通电就职，到了晚上9点钟忽通电辞职，为什么辞职呢？原来由于汪不愿兼财政总长，拟推荐黄郛担任，可是黎元洪却认为黄郛资望太浅而不予同意，汪大燮认为自己连推荐一个财政总长都无权力，因此愤而通电辞职。黎一听汪在闹掼纱帽，慌了手脚，赶忙赔不是，催汪送来任命状盖上大印，于是汪又通电复职了。
汪内阁是黎元洪使用元首特权自己提出来的，因为王内阁已不能继续下去，他又不愿让津保派分子组阁，所以才找汪。由于汪和各方面都无恩怨，以他扮演过渡内阁最为恰当，争取时间再物色一位能为各方接受的新总理。
汪内阁名单也是黎元洪所提出，内务总长高凌霨、财政总长汪兼、外交总长王正廷、陆军总长张绍曾、海军总长李鼎新、司法总长许世英、教育总长彭允彝、交通总长高恩洪、农商总长李根源。
汪内阁发表后，12月1日吴景濂、张伯烈首先通电表示反对，2日曹锟发表文电云：
“汪大燮乃具保罗文干出检察厅之人，许世英为与奥债有关之华意银行总裁，绩任交长之高恩洪既有力庇罗案之行为，又有抵借京绥路之新案，阁员如斯，是对于国会提出查办之罗案，有意消灭。似此新阁，不但有蔑视国会之嫌，更何能符人民之望。锟为巩固中枢，整饬法纪计，决难承认。”
曹的这个通电并不致送总统，因此黎非常痛苦又是满腹牢骚地说：“现在的事情真难办，我向他请示内阁问题，他始而置之不理，继而来电声明毫无成见，等到命令发表后，却又激烈地反对。我不是他肚子里的蛔虫，叫我如何办才好？我本不愿干这个无权无力的总统，他们一定要我上台，上了台又遇事掣肘，把我搞得进退两难。”
在曹锟通电之后，各省直系军阀和他的追随者都相继反对汪内阁，使汪进退两难；保派的三位阁员以不就职为拆台的手段，汪自己亲自去拜访高凌霨，高竟托病谢客，飨以闭门羹。高恩洪代表洛阳方面，所以通电就职，可是有人告诉他说：老帅（指曹锟）对他极不谅解，曾说过这么一句话：“我和定庵（高恩洪）势不两立。”同时又接到曹的电报，质问他为什么要扣留与罗案有关的各项文电，吓得他临时将就职通告撤销。黄郛因空气不佳也不敢就职，许世英尚未交卸安徽省长，王正廷借口到山东办理接收青岛事宜，离开北京。一个汪内阁，只剩下政学系的两位阁员出席国务会议，其余各部均由次长代表列席。
汪内阁为了讨好保定，在国务会议中决议取销奥款展期合同，但是直系军阀则对新阁登台未发一字贺电，前任阁员在京受到军警的严密监视，从车站到东交民巷便衣侦探密布，高恩洪想逃出北京，在车站被军警挡回。
11月30日吴佩孚再一次通电认错，电文中有云：“平生嫉恶甚严，虽亲不贷，岂肯自违初衷，曲庇素昧生平之人。”
素昧生平之人是指王宠惠和罗文干。
12月5日众议院通过查办交通总长高恩洪、前财政总长罗文干两人舞弊卖国、违法渎职，擅行签订铁路材料合同一案。
也就是这一天，黎元洪发出了一个“罪己”电报，解释汪内阁的组成，是为了要有一个由内阁总理副署接收青岛的命令。原来中日两国根据华盛顿会议，正办理胶州湾转让手续，黎表示因之而出此权宜之计。同时并说他已决定请张绍曾组阁，即将向国会提出。
张绍曾是津保派，黎提张即表示放弃了原来的主见，决定组织保派内阁，是对曹锟的全面屈服。
12月6日，黎正式把提名张绍曾组织内阁的同意案提交国会。当然，张绍曾早就和吴景濂串通一气，所以吴遂向黎拍胸膛，可以负责国会通过。吴这是一面之辞，个人如意想法，国会中各政党反对吴景濂一人包办，因此提出要政党参加内阁为通过总理任命的条件。曹锟左右虽把张绍曾列入自己的小集团，不过对张并不放心，因怕他和吴佩孚是儿女亲家。津保派一直希望由高凌霨出来组阁，至于曹锟本人则希望北京一直是无政府状态。
12月9日（农历十月十一日），是曹锟61岁寿辰，这是他功业最巅峰的时候，四方八面拍马屁的人多到无可数计。先一天由北京开往保定的专车达四次之外，搭车前往拜寿的，有国会议员、军人、政客和各式各样的达官贵人。参加祝寿的议员比平常国会开会时的议员还多。其中最引人注目的，是两位年轻贵介公子，一位是张作霖的公子张学良，一们是卢永祥的公子卢小嘉。
吴佩孚没有赶来祝寿，让保定的盛会为之减色。吴特派湖北督军萧耀南为代表，专诚赴保定向老帅祝寿。萧向曹报告：吴巡阅使本来准备要来祝寿的，只因为老帅正在气头上，怕触老帅之怒，所以决定改期前来补寿。末了还说了许多“保、洛不可分家”的话。曹锟则大声地说：“是嘛，保、洛是铁一般的关系，怎么分得开？子玉办错了事，我不说他，谁说他。以后不许人再讲什么保、洛两个字了。”
曹锟做寿，一时冠盖云集保定。于是外间纷传保定在开重要会议，讨论时局问题。其实正式会议倒没有，不过时局问题自在讨论之中，尤其是对总统和内阁问题。曹锐曾公开表示：“咱们三哥与冯、段都是北洋派同期前辈。冯做了总统，段做了内阁总理，三哥年逾花甲，做一任总统有何不可？”关于内阁问题，曹锐主张既不赞成，又不反对，“自己人”不要参加这个内阁。至于对奉皖两系则采取笼络手段，只要他们不反对曹当总统，就可以恢复张作霖的“上将军”名义，给卢永祥以浙闽巡阅使地位。
曹锟对于罗文干案，反对多所牵连，主张对王宠惠，顾维钧等人予以适当的安慰。至于对吴佩孚，吴既然低头认罪，就不必继续予以打击。他认为保、洛两派在总统和内阁问题上有距离，可是在对国民党、对奉、对皖方面，根本利害是一致的。
冯玉祥派人监视着高恩洪，来保定向老帅拜寿请罪。曹锟本想对高不客气，但碍着吴佩孚的面子，只予以冷淡的接待，并未将他扣押，高恩洪拜寿后仍然回到北京听候发落。
12月11日，汪大燮代理国务总理十天之期届满。在他答应代理时，即是以十天为期。为了代理国务总理，他被保派骂得狗血淋头，十天受罪之期已满，他无论如何不肯延期，黎不得不另作打算。他邀请国会议长和甫回京的王正廷到总统府磋商内阁问题，他敦请王正廷暂行代理总理以待正式内阁产生。王当然不肯接受，但经不起黎的好言拜托，王才勉强答应，可是提出三个条件：（一）请国会议长将张绍曾内阁的同意案立即列入议事日程；（二）代理期间以十日为限；
（三）代理期内不公布重大政令，不任免重要人事。
黎自然答应王正廷，经与国会议长商洽，获得同意后，即于11日晚发布王正廷代理内阁总理的人事命令。王于14日通电就职。于是聊胜于无政府状态的过渡内阁，总算又有了。
黎依照和王正廷的协议，把张绍曾组阁案送到国会征求同意，12月15日众议院讨论张内阁同意案，议员们曾热烈争辩，甚至飞起墨盒，大打出手，最后一哄而散，不得结果。吴景濂劝张绍曾亲自招待参众两院议员以联络感情，张于17日举行茶会，邀请议员们欢聚，大家互打哈哈，张则说了一套统一裁兵的冠冕堂皇话，又说了一些交换条件的私房话，总算获得大家勉强的同意，于是18日张组阁的同意案遂在众议院通过，29日又在参院通过。
国会通过了张绍曾组阁是一件大事，因为黎元洪复职后，这是国会通过的正式内阁，也可以说是民国6年国会被解散以后唯一“合法”的内阁。
张阁获国会通过，王正廷总算做了一件好事。王正廷字儒堂，浙江奉化人，曾先后留学日本和美国，获美国耶鲁大学国际公法博士学位。辛亥革命后曾任黎元洪都督府的外交司长，后以湖北代表身份参加南京临时参议院为副议长（议长是林森），并为《临时约法》起草人之一。唐绍仪组阁时被任为工商部次长（总长陈其美未到职），民国2年国会成立被选为参议院副议长。二次革命后王赴广州任军政府外交次长。8年巴黎和会王被任为中国代表，因山东问题拒签和约，返国后出任北京中国大学校长。10年被北京政府任命为收回胶济铁路委员，及青岛商务督办。汪大燮代理内阁被任为外交总长。
张绍曾组阁案获国会同意后，黎很兴奋，认为时局有了转机，因此迫不及待地拟于12月29日发表任命令，以便新阁能在元旦就职，但因阁员分配不能协调，因此29日无法发表。
12月31日王正廷代理内阁发表了重要的人事命令，升授吴佩孚为孚威上将军，冯玉祥为陆军上将。
12年元旦，照例总统要发表文告，黎元洪的文告是痛论各地兵匪之祸和督军制度的弊害。这类话在当时，大家是充耳不闻。
12年1月4日，黎元洪正式任命张绍曾组阁，并发表全体阁员名单：
国务总理张绍曾
外交总长施肇基
内务总长高凌霨
财政总长刘恩源
陆军总长张绍曾（兼）
海军总长李鼎新
司法总长王正廷
教育总长彭允彝
农商总长李根源
交通总长吴毓麟
从上面这张名单看来，是以保定派为中心的内阁，在幕后组阁磋商中，曹派一定要内务、财政和交通。吴佩孚本想留高恩洪却办不到。黎元洪坚持要维持政学系的两位阁员，得到同意后，王正廷不干司法总长，改由冯玉祥推荐的程克担任。外交总长施肇基因为不肯设宴招待议员而被否决，张绍曾改派黄郛署理外交总长。
张本来向议员许了分配国会政党几名阁员，未能兑现，议员们乃准备以不同意为报复，几经疏通，政府承认在关税增加项下拨发国会经费，民国2年和6年所欠经费亦由财政部筹发，才算过关。
张绍曾字敬舆，河北大城人，日本士官第一期毕业，和吴禄贞同期，宣统三年任清军第廿镇统制，武昌起义后，廿镇由东北调入关内，在滦州兵谏，促成清廷起用袁世凯，袁出任内阁总理大臣，荐张以侍郎衔的宣抚大臣，前往长江一带抚慰革命军。民元出任山西督军，因与阎锡山意见不合而去职。5年担任陆军训练总监，11年黎元洪复任总统，张绍曾奔走甚力，且在唐绍仪、王宠惠、汪大燮、王正廷历任内阁中担任陆军总长。他和吴佩孚是亲家，因吴不支持他组阁，故倒向保定一方。张绍曾组阁后，显示吴佩孚被曹锟压得不敢讲话，于是津保派气焰薰天，因此“先选举总统”的主张获得胜利。曹派人物便积极布置一切。
曹锐是替他三哥曹锟安排一切的首脑人物。他和王毓芝作主，把所有愿意受贿投票的议员，一律聘为直鲁豫巡阅使署顾问，自1月起，按月给以津贴200元。顾问名单是由京兆尹刘梦庚开出来的，刘兼任直鲁豫巡阅使署驻京侦缉处长，他一共开了3450名，名单送到曹锟手上，曹吓了一跳，因为两院的议员合起来不过700余名，顾问是从700人中挑选愿意投票选举曹锟为大总统的议员，怎会超出国会议员总数五倍之多呢？这其中有个内幕，原来国会中有几十个“政党”，有的议员一人而列名七八个“政党”，“政党领袖”逢人就拉，只要一个名字，就算自己的党羽，自己的政治资本。刘梦庚负责开列名单，为了简化手续，就找国会中的“政党领袖”，由他们把名单送来，将来的顾问津贴亦交给各“政党领袖”。这些“领袖”们各送各的名册，加起来都是重复的，所以就变成了3450名。曹锟看了好半天才闹懂，大骂刘梦庚糊涂，改派高凌霨、王毓芝整理这个名册。高凌霨根据参众两院议员名单核对，重复者删去，这一来又发生了新纠纷，每一个“政党”都不愿他的名册是重复的，都希望保持原额，谁也不愿少去一名。
在第一次发放津贴之前，众议院副议长张伯烈为了发展他所领导的“新民社”党羽，先向银行借了100万元，发给属于他旗下新民社的议员，同时宣称其他党的议员如果改投入他的新民社，亦可享受同等待遇。这笔借款是由高凌霨担保借到的，因此引起了各“政党”的公忿，纷纷打电话质问高，高大伤脑筋，只得宣布暂时停发津贴。于是议员们又急急忙忙地跑到高宅来大兴问罪之师，高无可躲避，只得派人携带支票，仍交各“政党”代发，规定领款人须在支票存根上盖章，以避免重复和冒领。12年1月12日为发款之期，共计开了1040余张支票，多领的，留待下月扣还。支票上一色盖有“檀芬堂”的印鉴。
事后查明领受津贴的议员共有380余名，不过是国会议员总数的二分之一强。
农历年关，曹锟致送吴景濂“炭敬”3万元，张伯烈1万元。正副议长相差悬殊，张伯烈大为不满，曹锟只得补送了1000元。议员们因为议长3万元，副议长1．1万元，而议员们只有200元，待遇距离太大而吵闹不休。因此曹锟遂改派袁乃宽负责经手发放2月份的议员津贴，可是还未发完，就无款可发，袁乃宽只好溜之大吉，悄悄逃往天津去过年。
张绍曾组成了一个北洋好几年所没有的合法内阁，可是合法不代表安定或者权威，相反的这个合法内阁却多灾多难，极不安定，国内战争不停、各省兵变、匪患的警报愈来愈多，北京各机关和教育界出现了索薪的高潮。在外交方面，四国银行团屡次抗议到期外债不还，公开建议国际共管中国财政，并拟委托总税司安格联监督北京政府的全部收支。外交团领袖葡萄牙驻华公使符礼德代表各国严厉责成北京政府营救被匪掳去的外侨。
太上政府的两位直系巨人，曹锟忙于总统梦，吴佩孚则忙于“援闽”、“攻粤”，以达到武力统一中国的计划。
而张绍曾呢？他正兴致勃勃地想一展身手，打算在他手中实现全国和平统一。他建议召集各省实力派代表、各政党领袖、在野的名流假北京颐和园举行“国事协议会”，协商和平统一的问题。
1月8日，张绍曾致电西南各省，主张“对内先谋事实上之协商，对外完成法律上之统一。”他不赞成联省自治运动，认为“与其先争联治之名，毋宁力图省治之实。”
黎元洪本来怕张绍曾完全站在津保派立场，后来看到张绍曾所作所为并不是代表津保派，尤其是先谋政治上的统一，后办大选，这和他的主张比较接近；而他的智囊、政学系阁员李根源献计把张绍曾拉过来，实现府院合作去对付津保派，他觉得这条路是走得通的。
为了谋求和平统一，张绍曾很重视直系以外的各种势力，派出大批代表分往西南各省联络。第一个争取的对象是孙中山。张绍曾打算仿照袁世凯的办法，请孙主持全国铁路工作。黎元洪却主张就照孙于不久前发表的主张，请孙担任全国兵工督办。可是张的主张也好，黎的主张也好，在国会中的国民党籍议员都表示反对，因此这个计划遂告落空。
对奉系方面，张绍曾找到了曾充张作霖顾问的鲍启元，尊为上宾，叫他从中牵线，打算无条件地取消11年5月10日惩办张作霖的命令，恢复张的东三省巡阅使名义，并提升张学良、杨宇霆为陆军中将。张对此案很有决心，不顾虑保定或洛阳方面是不是反对。鲍启元把这些情况打了好几个电报给张学良，电报去了，就像石头沉入大海，什么答复也没有。
曹锟的左右发觉张绍曾果然不是听话的伙伴。最让他们愤怒的是，张绍曾先办统一后办选举的政策，完全和他们进行的背道而驰。因此这个出身津保派的国务总理一上台就使他们极不高兴。
张绍曾的和平统一方针，和曹、吴背道而驰，因为曹、吴都主张武力统一。
1月8日张绍曾有电给西南各省，主张和平统一，然而广东和福建所发生的事件，与张绍曾的愿望则是相反的。吴佩孚催促孙传芳迅速带兵入闽，进攻讨贼军，以解救陈炯明的危机；12年1月7日，孙传芳部开到赣东，准备进入福建，可是1月15日陈炯明在广东失败，李厚基也在这一天取道汕头出走，北京所派“援闽军”常德盛部也由闽西败退到杉关，卢永祥暗中接济王永泉、臧致平的军火军饷，许崇智、王永泉、臧致平、李福林等联名通电反对直系派兵入闽，孙传芳在不利的形势下只好屯兵不前。1月22日北京政府下令撤销讨贼军总司令，李厚基调回北京另候任用，福建督军一缺裁撤，王永泉的通辑令取消，“援闽军”停止前进，所有福建境内主客各军善后事宜，责成萨镇冰、刘冠雄、孙传芳协同办理。这些命令都是张绍曾为了实践和平统一的初步措施。命令中加入了孙传芳，是为了要敷衍吴佩孚，但是孙传芳如何去福建呢？他不能孤孤单单地一个人到福建去办理善后，因此这个命令是不切实际的，它不止不能满足曹、吴的愿望，也不符合适应福建境内各方面的要求，同时对于福建问题却更加深了其中的矛盾。