汪精卫一伙住在“重光堂”。日本人作了周密的防范，在汪的住房里安上防弹窗，楼的四周又布有铁丝网，日本宪兵在楼下日夜轮流“保护”。汪氏集团不仅害怕蒋帮特务的暗杀，日夜苦思打开寸步难行的僵局，又意识到一种无形的巨大魔影已经笼罩在他们头上，他们名义上是受日本宪兵“保护”，但心里明白，已被监视。他们的一举一动，都得日本人的同意。这种监视式的“保护”，一直持续到后来汪精卫搬到愚园路1136弄住宅以至南京颐和路34号汪公馆。
汪精卫一到上海，便迫不及待地要求赴日谈判。他先让周佛海、梅思平与日方代表今井武夫在“重光堂”进行预备性谈判，尔后他同周佛海、梅思平、陶希圣、高宗武、褚民谊等反复讨论，拟定了《关于收拾时局的具体办法》，作为向日方提供的谈判条件。
褚民谊与汪精卫连襟，是老同盟会会员、国民党中央执行委员、国民党政府行政院秘书长、国民党新疆建设计划委员会主任委员。汪精卫出逃后，他曾在上海各大报刊登启事：“声明一切，盖犹亲戚归亲戚，政治归政治，对汪和平运动，绝无参加之意向。”汪精卫一到上海，便秘密召见他，他即决定参加“和平运动”，成为汪精卫汉奸集团的核心人物之一。
5月31日，上海大场机场附近十步一岗、五步一哨，临时断绝通行，戒备非常严密。汪精卫、周佛海、梅思平、高宗武等一行11人，登上飞机，赴日谈判。
日本内阁又有变化。不久，近卫内阁在内外交困中总辞职，平沼骐一郎继而组织新内阁。平沼上台后有好几个月都没有迹象表示对汪另组政府感兴趣。5月11日，今井武夫将汪精卫准备在南京建立政权的设想向东京作了报告，日本政府犹豫不决，甚至想阻止汪的东京之行。由于影佐祯昭和田尻爱义一再要求，日本政府才勉强答允汪赴日。田尻爱义在发给日本外相有田的电报中称：“重庆方面，除抗日民族统一战线中共产党势力外，还有以50万国民党中央军为基础的主战派，因此，要想使蒋介石屈服或使中央军从内部转向和平的方向，都并非易事，虽说以孔祥熙为首的‘和平’的气氛也很浓厚，而且在赞成汪精卫主张者不在少数，这些人虽想待机脱离重庆，但目前只能进行地下活动。如果不愿蹉跎岁月，坐失良机，那么，目前对华政策的唯一道路，就是以汪为中心迅速建立作为新中央政府母体的占领区统一政权，使日本好收渔翁之利。”
6月6日，日本政府五相会议通过了《建立新中央政府的方针》，决定汪精卫出面组成伪中央政府，必须遵循符合日本政府利益的3项规定：第一，要有汪精卫、吴佩孚、“临时”和“维新”政权、改变主意的重庆政府等共同组成；第二，满足日本政府侵华的各项要求，并签订秘密协议；第三，成立的时间，要“适应于综贯全局的战争指导上的阶段，以自立的观点处置之”，“特别需要具备人的因素与基础实力”。日本期望建立的“新中央政府”，不过是日军占领下的各种势力的集合体，是一个松散的“全国性”的傀儡政权而已。为引诱汪精卫就范，日本政府还指令：在不重要的问题上，要让汪的愿望得到满足，使他觉得有一个“光明的前途”，产生日本完全“诚恳”的印象；但在一切重要问题上，绝对不能有所改动，必须迫使汪精卫同意日本政府的既定政策。
汪精卫一伙在东京等待了10天，对于日本政府的决定却蒙在鼓里。6月10日，他才接到通知去拜访平沼，以后又同海相米内，外相有田，藏相石渡，前首相、现任枢密院议长近卫，陆相板垣会谈。日本政府使出娴熟的软硬兼施、恩威并举的伎俩，逼汪驯服。特别是在汪与板垣的两次会谈中，汪看到了一副威严的面孔，了解到日方的某些真实意图，使他失望地意识到问题的严重性。
板垣劈头的一句话说：“我认为，要在中国建立新的强有力的中央政府，必须争取重庆方面的要人和军队的多数，您对此一定有相当的把握，如果能够听到有关这方面的情况，实为荣幸。”
汪精卫觉得这是在奚落他。但他没有一兵一卒，也没有一寸地盘，只能听凭日本的摆布，便迎合板垣说：“重庆方面大部分要人心里希望和平，不满意蒋的容共政策，由于受到严密监视，逃出重庆极为困难。今后可以乘一个机会来分散蒋的势力，一举促成重庆崩溃。对于军队，只要善于利用，就可使其为建设新中国的基础。为日本计，给予中国民族生存的机会，保留他们的希望，这是最明智的策略。”
板垣对汪精卫的《关于收拾时局的具体办法》提出种种指摘：“新政府成立后，只废止维新、临时两政府的政府名义，而不是取消其内容及其事实，并且还要把临时、维新两政府与日本之间发生的关系，以某种组织形式保持下来。”板垣警告汪精卫，日本在中国已得到的所有权益，都不许他染指。
汪精卫听了这番话，感到大失所望，在心灰意懒中，表示了不满情绪，道：“如果只废除临时、维新政府名称，而照旧保留其实体，则中央政府成为有名无实，并且，中央和地方会经常发生权限的争夺，收拾时局实为困难。如果这样，只有延期组织中央政府，我以国民党名义在另一个地盘上形成一个政权，准备将来时机到来，再组织中央政府。”
参加会谈的影佐马上反问道：“以前协商时你说过，为了收拾时局，必须组织中央政府，而今天又说可以把它延期。用延期组织中央政府，以国民党名义另搞一个地盘进行工作的方法，毕竟不会具有对抗重庆政府的能力。我想问一下，现在提出这样的方案，用意何在？”
汪精卫忙解释说：“所以说组织中央政府并不着急，是由于取消临时、维新政府有困难这番话引起的。因此我想，除延期组织政府而外，别无他法。”
接下，板垣、影佐胁迫汪精卫，使他不能不同意在华北设置政务委员会机构，给予较大的自治权限；而对“维新”政府，日本将根据对临时政府的处理意见，再研究具体方案。板垣又提醒汪精卫：“关于中央政府的机构和成立时间等等，必须和日本密切联系后决定较为适当。”
汪精卫言不由衷地说：“是！当然应该密切联系。”
板垣又提出，伪中央政府的“国旗”上方须附加三角形黄色布片，并上书“和平反共建国”字样，以示与重庆方面的区别。对此，汪精卫一再表示难以接受。汪精卫本来妄图成立伪中央政府取代重庆国民政府，鱼目混珠，以假乱真。如果照此，则其真面目一目了然，而无法施展其欺骗伎俩了。但板垣说：“这是日本政府和军方充分研究的结果，不能改变。”
汪精卫只得表示原则上接受这个方案，在技术上再想办法。
汪精卫在6月18日，带着沉重的心情，默然回国。
汪精卫派赵尊岳携其亲笔书信专程北上见吴佩孚，信中写道：“国民党人当此厄运，抚躬自责，不敢有一息之安，而旋乾转坤，则非海内仁人志士之心力以共谋之，不能有济。我公功在民国，蒿自颠危，诚知心恻然有动于中也。……铭盖以此身曾参与重庆政府，虽谏不从，言不听，而去国之际，深维孟子三宿而后出画之义，不惮再三呼吁，以期重庆当局之最后觉悟。今此望已绝，不得不易地奔走，期与海内豪俊，共谋挽救。现在国难日深，而国际危难，又日趋紧迫，非恢复和平，无以内除共祸，外应世界大势，非组织统一有力自由独立之政府，无以奠定和平。公老成谋国，如有所示，极愿承教。”
赵尊岳到北平后，在什景花园见到了吴佩孚，两人寒暄之后，赵就把汪精卫的书信交吴。吴向赵说了一通对汪思念仰慕的话，写了一封回信，托赵转交。信中写道：“中日辅车相依，为友为敌，利害本自昭然”，但目前“危亡于喧豗抗战之中”，更需要化敌为友，“有史以来，从无久战不和之理”。他对汪“非组织统一有力自由独立之政府，无以奠定和平”语称：“确为扼要之言，与鄙见亦正相符。”但吴佩孚主张抗战要全面的抗战，和谈也要全面的和谈。“民意趋归，果以抗战为然，则任何牺牲，均可弗计。若民众厌战，相战之国复有感于穷兵黩武之非，即宜于矜恤同胞，戛然而止。”“诚知民为邦本，和与战同一为民，则应战应和，自不能不以民意向背为准绳也。”
汪精卫看过吴佩孚的信，叹息道：“我与吴心事相同，而立场不无稍异。”
6月24日，汪精卫一行秘密地离开上海，赴北平，与吴佩孚面商一切。日本政府要求汪吴合作，由汪主持政治，由吴主持军事。日本华北驻屯军总司令部策划：汪、吴在该总司令官住宅会面，汪先访吴，再由吴作答礼性的回访。
不料，吴佩孚拒绝了日方的安排。他要求在自己的住宅里接见汪，说：“既然大家都是中国人，商量中国的事情，就应该在中国人的家里谈。”他也拒绝作回访。这个北洋军阀的“宿将”以为这样做，就能确立他同汪精卫的正副关系。
汪精卫自视甚高，亦不愿屈居人下，他为了当儿皇帝，不惜与蒋介石分道扬镳，又怎能同意吴佩孚的这种要求呢？他这次同吴佩孚会谈，成了泡影。
后来，汪精卫又不只一次地拉拢吴佩孚。他派代表陈中孚前往北平，与吴佩孚协商合作事项，但吴提出：（1）吴对外交发表政见汪须采纳；（2）汪不得干涉军事；（3）汪不得私与他国签订任何条约；（4）汪执政方针，须得吴同意。到了10月19日，汪又给吴写信，请求他参加“国民政府”。吴见反汪讨逆在全国掀起巨大声浪，不愿与汪同流合污，在汪的来信封面上手批：“公离重庆，失所凭依，如虎出山入匣，无谋和之价值！果能再回重庆，通电往来可也。”
至此，日寇精心绘制的汪吴合作蓝图，被吴佩孚撕破。日本人又提出划湘、鄂、赣、皖、豫、鲁、冀7省归吴佩孚统治。同时逼迫吴的左右分批进言，又策划七省“人民代表”到北平去劝进，但吴佩孚始终未允。1939年12月4日，吴佩孚因病死亡。他总算保全了一点晚节。
汪精卫在吴佩孚那里碰了一鼻子灰，就开始同王克敏、梁鸿志会谈。汪精卫在北平会见了王克敏。王克敏说：
“我已风烛残年，因此，在建立中央政府的前夜，拟告老退休。如果阁下要我参加中央政府，可以同意，但希望在北平工作。”
汪精卫见王克敏不许他在华北染指，心灰意懒地回到上海。
是时，日寇在上海设立了“梅机关”，目的是扶持汪精卫成立伪中央政府。它由日本陆军、海军、外交、兴亚院派员组成，负责人是影佐祯昭少将。“梅机关”让汪精卫迁往沪西愚园路1136弄去住，弄内有10余幢独立的花园洋房，分别由汪精卫、周佛海、梅思平、陈春圃、林柏生、罗君强等以及日本沪西宪兵队特遣小组成员分宅而居，是清一色的汉奸巢穴。在各家房屋围墙上都加装了铁丝，门窗上也都装上铁栅，汪精卫、周佛海住宅后面，还加设了了望楼。有1个警卫大队，专门负责保卫全弄的安全，没有特别通行证，或预先通知为特定宾客，任何人也无法进入弄内。后来汪伪国民党中央党部就设在这里。
6月29，汪精卫约梁鸿志来会谈。两人一经交谈，汪精卫发现梁鸿志比王克敏更不理想，两人话不投机，不欢而散。7月5日，汪精卫去南京同梁鸿志第二次会谈，梁提出：新政府应以“维新”政府为基础进行改组，各院、部长人员维持原状，仍由梁任行政院长。汪精卫又同温宗尧、任援道、陈群等会谈，仍没有结果。
汪精卫一气之下，准备撇开“临时”、“维新”政府，在广州寻找立足之地，建立一个“华南政权”。7月24日，他顶着南方盛夏的酷热，飞往广州，先后拜访了日本华南派遣军司令官安藤利吉等日方要人，又用粤语广播发表了《怎样实现和平》的演讲。但是，汪精卫仍然是毫无收获，“空路离粤”，灰溜溜地回到上海。汪精卫终于认识到，要建立伪中央政权，就不能离开日本的支持和“临时”、“维新”政府的合作，伪政府的地点，除南京而外，别无他处。
汪精卫卖国集团一面大造“和平运动”的舆论，一面招兵买马，只要能赞成其卖国主张的人，都被视为“同志”，来者不拒，悉数搜罗。先来附汪投敌的有赵尊岳、岑德广、傅式说等人。赵尊岳出身名门，是江南有名词家，一个堕落文人；岑德广是清末两广总督岑春煊之子，此人名不见经传，被人称为烟花浪子，是唐绍仪的“乘龙快婿”，早与日寇勾结，暗中策划唐绍仪出马组阁，建立伪政权，唐被蒋氏军统特务砍死后，他又为梁鸿志卖国活动献计献策；傅式说原是个教授，附汪后得到重用。
汪精卫集团在上海设立了各种招兵买马的“驿站”，其中有威海卫路“太阳公寓”的“招贤馆”；亚尔培路20号的“财政经济研究所”；愚园路的“经济资料室”。
他们对重庆国民党上海特别市党部的地下组织也进行拉拢、收买。这些“地下工作人员”由于战时经费紧张，薪俸极低，又是日本人逮捕的对象。汪精卫集团一面采取“钢弹”攻势，通过汉奸武装特务对他们进行威胁；一面军取“银弹”攻势，通过岑德广、傅式说等人游说，不少人投入了汪精卫集团，成为汪伪国民党的一支新军。
汪精卫集团还把手伸向华中、华北、东北等地，网罗汉奸到上海来参加“和平运动”。被网罗来的有康有为大弟子徐勤的儿子徐良；曾任国民党第二集团军第七方面军总指挥、甘肃省政府主席等职的刘郁芳；曾任北平卫戍司令的鲍文樾；曾任东北军骑兵司令的郑大章；曾任武汉绥靖主任何就浚的参谋长的杨揆一；曾任北洋军阀靳云鹏部师长、国民党军师长的刘培绪等人。
汪精卫又命刘培绪去北平，打起“中国在乡军人协会”的旗帜，采取“征求会员”的方式，招幕了2000多名国民党散兵游勇，其中包括中下级军官、军医、军需、伙夫、勤杂人员等，带往上海。汪精卫依靠这些人在江湾镇成立了“中央陆军军官训练团”，汪自任团长。培养汪伪军骨干力量。
汪氏集团在为世人舍弃的情况下，却以特工打天下。
汪伪特工组织的始作俑者和主要头目是李士群、丁默村。李、丁二人都是共产党的叛徒。李士群曾以“蜀闻通迅社”记者的身份，在上海从事共产党地下工作。后被公共租界巡捕房逮捕。他托人走通了青帮“通”字辈大流氓季云卿的门路，投了“门生”帖子，由季将他保释出来，从此李与上海青帮流氓组织搭上了关系。1932年，李士群被国民党中央组织部“调查科”特务逮捕。他贪生怕死，叛变投敌，被任为“调查科”上海区直属情报员，同叛徒丁默村等人在公共租界的白克路同春坊书局编辑《社会新闻》杂志。该杂志是国民党CC系特务的刊物。不久李士群、丁默村在中统特务内部狗咬狗的角逐中，将“调查科”特工总部上海区区长马绍武打死。李、丁因此同时被捕。丁默村因有老友、国民党上海市党部常委兼上海社会局局长吴醒亚力保，不久获释。李士群因无靠山被押到南京，饱尝酷刑。李的妻子叶吉卿也是CC系特务，她用大量珠宝首饰左右贿赂，买通了调查科长徐恩曾，李才得获释，留在南京任调查科编译员等职。南京沦陷时，他奉命“潜伏”下来。他有强烈的政治野心，在特务系统中又没有根基，竞争不过别人，总想改换门庭，后来经过一番周折，投靠了日本，当了汉奸。
丁默村被保释后，一直爬到国民党军事委员会调查统计局第3处处长的职务，其地位一度同戴笠、徐恩曾相差无几。但他奉陈立夫之命，在汉口“招待”共产党叛徒张国焘时，因贪污招待费，戴笠乘机向蒋介石告他一状，受到追查，军统局第3处被裁撤，丁默村只挂了个军委会少将参议的空名，他心怀不满地跑到昆明养起“病”来。李士群派人去邀他入伙，并推戴他为首领，他一听，正中下怀，随即起程，来到上海。丁默村身材矮小，骨瘦如柴，蟹壳脸，蛇一样的眼睛里发出幽光，使人一看就觉得他阴险冷酷。
丁默村、李士群合伙后，便开始策划组织一支特工队伍。日本大本营参谋总长又决定援助丁默村、李士群的特务工作，使其“作为对付上海恐怖活动对策的一个环节”，每月货与30万日元，借与枪支500枝，子弹5万发以及炸药500公斤。同时要求这支特务组织同汪精卫的“和平运动”合流。
丁、李便招兵买马。李士群通过季云卿，收买了以吴世宝为首的一批地痞流氓，并将以潘达为首的公共租界华籍特别巡捕“十弟兄”收为部属，成为最早的特务打手。丁默村又利用过去的老关系，招纳了一批国民党特务、党棍，作为骨干。
汪精卫来上海后，就准备全盘接纳丁、李的特工组织，丁、李在同汪精卫会谈时提出合流条件：
（1）承认丁、李的特工组织是汪派国民党的秘密警察，并成立特务工作总司令部（特工总部），经费由汪精卫供给。
（2）如果新中央政府成立，要给丁、李等内政部长、上海市长、江苏省主席几个席位。
显然，这个价码很高，周佛海、褚民谊等不由得面面相觑。汪精卫走到另一个房间，与一些人商议后，答复说：“很高兴地把你们的特工组织作为特工总部，经费和影佐大佐会谈决定，不会不如意。但上海、江苏省主席的位置不能给贵部，因为上海和江苏是整个和平运动的基础。内政部长的工作范围很广，由特工来兼任是困难的，但警察行政可以由特工兼任，另成立一个警政部，部长、次长由贵方指定。”
丁默村不满意，仍坚持要上海市市长位置，汪精卫许诺说：“不久即将召开全国国民大会，请你们务必做发起人。”
这样，双方才算正式合流，丁、李向汪表示：“愿用性命打赌，一定不辜负你的期望。”