在政府尽其所能利用20世纪的观念努力控制中国乡村的同时，一些中国的知识分子也以不同方式从事乡村工作。1927年风行一时的“农民问题”，从某种意义上说，并不是新东西，乡村进步是晚清维新派关心的一个焦点。新的因素是某些城市知识分子强烈关注乡村发展。这些知识分子大多受过西式教育，但对中国乡村生活却没有多少亲身体验。他们研究乡村问题的方法包括一些政治实验，但是更为典型的是以乡村的教育工作为目标。在这个意义上，“乡村建设”也具有自由主义的信念，即认为政治制度的变革若不是建立在思想意识变革的基础上，就毫无意义。乡村建设派也往往认为，在农民学会了解决他们可怕的经济问题以前，乡村生活的政治结构决不会是健全的。
乡村建设和几个基本概念有联系。“建设”实际上看起来近似于我们的“发展”概念，可以认为是传统中国政府的旧“公共工程”陈例的一种现代化延伸。与此有关联的是“调查”和“实验”的概念；“调查”讲的是有关城市知识分子通过实地观察，接触乡村情况的越来越流行的做法（《东方杂志》1927年8 月号全部篇幅刊载这类乡村调查报告），“实验”包括教育及农业推广工作的实地项目，其中有些蜚声于国内外；“示范”大概是对这些项目的更为适合的说法，因为它们是打算用来作为全国仿效的样板的。
名流连续不断地关心乡村问题，可以在河北定县的历史中看到，定县是这类最有名的示范点之一。在1900年以后的“新政”改革热情中，翟城镇的一个望族力图通过教育，改造地方社会——谈不上是乡村名流的新活动，而是受到爱国心和对通常的新儒家观点彻底怀疑的推动。翟城改革的创始人米鉴三认为，孔孟之道由于过分强调自我修养，对实际管理强调不足而受到歪曲。他重新阐述清代初期的某些批判，发现隐藏在朱熹的四书集注——科举考试的准则中的佛教影响。米鉴三本人乡试不中，遂不许儿子米迪刚参加科举考试，一家人在家乡致力于经世之学。
1902—1903年，米鉴三应知县之请，在定县创立新式学校体系。这一体系超出标准学校模式之外，着重民众识字和公民教育。在1908年后宣传地方自治运动时，米家自然起了主导作用。翟城不久成为地方改良的有力样板，重点在于教育、社会习俗（禁吸鸦片，禁止缠足）以及地方治安。米鉴三的儿子米迪刚留学日本回国后，把加强乡村机构看作是全国复兴的基础。村级社区的机构（特别在强迫教育和农业信贷方面）足以形成一个乡村社会的新的基础。从1924年开始，米迪刚与山东改良派王鸿一合作，在北京成立一个非正式的会社以推行他们的想法。这个“村治派”终于引起梁漱溟的注意，梁漱溟接着成为儒家思想导向的乡村建设派的最有影响的人物。（我们已经看到，米家思想已被阎锡山接收过去作为山西“村治制度”的理论基础。）
在定县20多年的成功之后，晏阳初选择该县作为中华平民教育促进会的乡村试点所在地是适当的。晏阳初是个受过美国教育的基督教徒，自1922年以后便在城市平民教育方面很活跃。1926年，定县被中华平民教育促进会选为其全国事业的中心；1930年，晏阳初本人从北平迁至定县。该会生气勃勃的识字教育以及晏阳初的国际联系，使翟城和定县成为吸引中外研究乡村社会的人员的地方。定县的工作主要是在一个拥有约60个村庄和集市镇的“实验区”。截至1932年，在定县开办的440 所“平民学校”中，该会直接管理的仅为20所（其余的是县政府开办的，或纯粹是地方创办的）。
晏阳初对中国乡村的观点，集中在发展乡村人的潜力，而不是改造乡村的组织。在国际权力斗争中，文盲是令人绝望的不利因素，因为“盲人怎能与有正常视力的人竞争呢？”教育要超出识字范围，救治中国的愚昧、贫穷、体弱及缺乏公共精神四大病患。平民学校的计划，因此把实际训练与社会道德课和公民课结合起来。虽然该会对社会不公正的具体问题没有直接批判，它的言词的论调是平民主义的。最文明的国家是为培养杰出人物兴办教育，训练资产阶级的子弟；该会的宗旨则是为“废除阶级教育”而办教育。其含意是，国家的强盛、民主和经济进步，有赖于公众意识的转变。这一任务只有通过教育，并从社会的底层向上发展才能办到。这样，晏阳初的计划与定县原先的士绅式的事业精神并无矛盾；并且和米氏家族一样，晏阳初的工作也得到官府的赞助和保护
平民主义和官府赞助的结合，也能从平民教育家陶行知的事业中看到。陶行知是作为约翰·杜威的再传弟子投身于乡村事业的。他于1915年到1917年在哥伦比亚师范学院学习杜威教育理论，为之倾倒，这正好与他具有的对王阳明知行合一的信仰吻合。杜威反对“旁观者”的知识论，王阳明坚持正确的思想与正确的行动同时产生，而不是这一种来自另一种，两者共同给陶行知爱行动的天性以推动力。在20年代初期，陶行知就深信，不仅学校范围的教育不能普及到中国民众，而且西方的教育方式也基本上不适于解决中国的乡村问题。陶行知在积极参与以城市为基础的中华平民教育促进会的工作之后，于1927年同时放弃他的城市教育方向和西式教育方向，在南京郊外的一个村庄开办了一所师范学校。这所设在晓庄的学校，力图通过使年轻的未来教师深入农民生活来改造他们。只有这样，他们才能成为有所作为的乡村中小学教师。陶行知以学校作为乡村社会原动力的观点，与翟城乡绅改良派的思想相去并不甚远。未来的教师作为积极行动者，活跃于生活的各个方面，包括改造伦理，改进农业和组织地方治安。自卫团在当地240 个村庄中组织起来，农民受到基本军事技术训练。和晏阳初不同，陶行知是不会脸红的乡土主义者：西方既不是中国改革灵感的可靠源泉，也并不特别吸引人。
陶行知与政治当局的关系是矛盾的，他的乡村实验终于不能获得任何当权者的有效保护。陶行知和冯玉祥之间有一种隐秘的关系，这位“基督徒将军”是蒋介石的对手，钦佩并可能帮助晓庄学校的事业。蒋介石本人曾短暂地对晓庄学校的进展感兴趣，但在1930年下令关闭该校，可能是因为他认为该校有社会方面激进的可能性。
梁漱溟在山东的乡村建设实验，至少得到政治当局的暂时保护，他的实验依靠基本上是本土的儒家改良主义。在山东省主席韩复榘（以前是冯玉祥手下的一位将军）的颇大的授权之下，山东乡村建设研究院于1931年在邹平县开办。不仅最终有许多县被指定为该院指导下的乡村建设实验区（到1937年超过70个县），而且有两个县的行政实际上交由该院管理。这样的特殊授权，在1933年被国民党政府本身加以合法化。国民党政府此举显然是既谋求控制，也想从当时正在进行的各种乡村建设项目中得利。梁漱溟是指导山东项目的天才人物，是乡村建设派的最明显的乡土主义者和社会激进分子。他的激进主义是自觉地反西方的，并以儒家前提为基础。中国必须开拓自己的通向现代化之路。这条道路可能与接触西方文化所滋长的个人主义和自私自利全然无关，而是要利用中国文明所固有的集体主义的和无私的精神。
和陶行知在晓庄办的学校（该校为梁漱溟所景仰）一样，梁漱溟办的研究院也力图训练一种特殊类型的乡村干部：受过教育的青年人，能忍受农民的穷困，并能与他们无隔阂地交往。这种类型的人与受过西方教育的晏阳初截然不同。晏阳初的定县实验中心，无疑是不崇拜中国传统方式的。梁漱溟的干部- 学员主要来自富农或地主家庭，大概对农村的生活方式已有一定的适应能力。在道德灌输和个人自我修养的方式方面，儒家思想的影响非常显著，这显示出这所学校日常工作的特点。
邹平的地方组织也与梁漱溟的新传统倾向一致。县以下的行政区划符合以前存在的“自然”区域，以自然村和明显的集市区域（乡）为模式；废弃了南京政府法定的较大的、更属人为的区和乡。乡和村级行政实体称为“学校”，与他们对农民进行教育和推动的途径一致。邹平制度在多大程度上促进了民众参与地方政治，至今不明。不过，乡土主义者强调的重点至少是设想乡村习惯的改变会很慢，并且认为把外来的新制度，或强制的官僚政治的形式，强加给农村社会将一事无成。梁漱溟认为，从下层开始的建设要求政府通过教育和推动农民，慢慢地、不唐突地工作下去。他认为“过多的限制，过多的主动‘帮助’”，只会有损于社会，实于事无补。民众中如果没有相应的积极精神，政府机关忙碌而进取，影响所至，对民众只能是额外的负担。
一种完全不同的精神使彭禹庭——曾任冯玉祥秘书——在豫西管理的地方组织很有生气。梁漱溟强调回到本土的价值观和空想的地方自治主义，而彭禹庭却把他的组织建立在乡村社会长期需要的自卫上。他的组织基本上是个转变为地方政府的民团网络。彭禹庭可能曾在冯玉祥司令部里汲取了他的某些乡村建设思想，因为冯玉祥本人显然对这一课题有过强烈的兴趣（大概还记得他是陶行知的亲密朋友）。然而，彭禹庭对乡村组织的态度却建立在更为传统的基础上：华北农村有活力的、古老的地方防卫传统。按照地方联防协议把村庄联系起来，由下层乡绅领导，是对地方匪患的自然反应，并且根据情况表现出亲政府或反政府的精神，这可说是它的特点。然而，尽管它的地方主义色彩很浓，彭禹庭在镇平县的组织却有其现代化的和爱国的一面。彭禹庭通过冯玉祥与村治派联系起来。冯玉祥在1929年促成他与王鸿一（梁漱溟的山东改良派朋友）和梁漱溟本人共同创办河南村治学院。在意识形态上，彭禹庭在镇平实行的地方政体有民族主义的特点，这显然（用彭禹庭本人的话说）来自孙逸仙自下而上实行宪政建设的概念。对彭禹庭来说，不幸的是为环境所迫，他的运动的方向是反政府的。他宣称参加中国国民革命的唯一方式，就是促进“地方革命”——在那一地区实行“地方自治”的必要前奏，因为社会需要保护自身防备政府军队（“土匪兵”）的抢劫和地方官员的贪婪。最后，彭禹庭接管了镇平的地方政府（他的几个合伙人在邻近的几个县也这样做了）。在蒋介石的追随者于1930年掌握了河南的权力后，彭禹庭始终拒不遵从政府的税收要求，使他成了一个受人注意的人。他在1933年被“土匪”暗杀。在南京政府决心实行地方社会官府化，并要彻底清除“地方自治”的所有残余的情况下，像彭禹庭所从事的事业很难存在下去。
可以预料，南京当局也逐渐卷进乡村建设中来。在南京当局的支持下，“实验县”在兰溪（浙江）和江宁（江苏）建立起来，作为官僚政治的地方改革的公开样板。江宁与南京相邻，被指定为江苏省政府主持下的行政制度的样板。江宁实验县由中央政治学校——一个CC系的学校——的师生充任工作干部，公开宣称是一个实行自上而下改革的项目，也是一个供外界参观的乡村建设县。县管理委员会监督县长办公室的工作，并直接向省政府汇报。该县税制由受过训练的、领薪水的职员管理（自本世纪初以来即提出的一项改革措施）。全部税收留县，并在县内支配——很难说是个可行的现实示范。低层单位的边界经重划，以便与自然村和集市一致。乡和镇经过适当的训政期之后应该自治。遗憾的是，似乎没有取得什么成绩。根据前江苏省主席陈果夫的证言，实验重名不重实。实验之陷入绝境在于县长级的领导薄弱，以及很少或完全没有对地方社区的训导。到了1936年，实验宣告失败。该县的“实验”地位旋即撤消。
由上可见，乡村建设的类型众多：西方影响型的和本土型的，教育型的和军事型的，平民型的和官府型的。所有类型的共同点是，都与政治密切关联。通过教育及经济改革复兴农村，意味着与政治当局建立起支持和保护的关系。这当然是因为在一个组织起来的计划中，任何同农民打交道的企图必然引起政治方向的问题和合法性的问题，而不管该计划是否有明显的政治目的或者活动。定县计划和邹平计划从最初的日子起，都得到省当局的同意或默许。可以说，南京实施的实验，有如此大量的官府投入，以致只能引起地方苍白无力的反应。陶行知和彭禹庭的独立计划不仅得不到充分的政治支持，而且引起国家政权的怀疑和反对：陶行知因有平民主义倾向和自主的作风；彭禹庭因公开反抗国家机关。这两项非正统的实验都被扼杀。总的来说，乡村建设实验最终都遭遇不佳，日本的入侵把它们全部清除干净。留下的一份遗产是人们广泛关心把中国建国工作的基础放在农村社会，并且体会到乡村改革在充满敌意的政治环境中无法生存。共产党人发展而成的根据地概念，是把一种新的乡村体系纳入其政治和军事保护之中的尝试。
参与与官僚政治：历史的进程
从这里提供的材料看，本章开头提出的两分法似乎全然不足以表现一个真实的矛盾。事实上，地方自治的发展并不是在参与更多一些或官僚政治更多一些这两者之间的一连串的选择。勿宁说，它是以一种交替更迭的方式进行的，表现为民众要求参与地方政治，却提供了官僚政治得以造成更大危害的格局。清廷决定制订宪法，是出自一种心态，认为参与最终将导致增强官府的特权。县议会的历史表明，起初是充满热情，地方名流广泛卷入，但却以县知事操纵的参事会增选议会的领导人，从而极大地加强县知事的行政权力而告终。
县以下区划的模式（翟城“模式”），起源于乡绅的积极精神和鼓吹社区者的热忱，却促进了一种严厉的官僚政治的和极权主义的地方管理制度（阎锡山的“村制”）。孙逸仙自底层向上的政治发展模式，不乏响亮的平民主义的论调和“自治”的指示，确实产生过一些有创见的计划，本可以引导民众更多地参与地方政治。然而，南京政权在30年代修改这些计划的做法，意味着那些原应是“自治”载体的单位变成了使官僚政治更深地渗透进地方社会的单位。
参与和官僚政治看上去已在密切的历史关系中相互联系起来。名流（和一定程度上的更广大的公民）迫切要求参与政治，确实曾激起体制改革的汹涌波涛。但是，浮在波峰浪尖的是官僚政治国家的机构。波涛退却以后，留下来的是它们。