重新向北京进军的准备工作
为了在军事上统一中国，此时国民党内最有影响的党员蒋介石必须获得足够的财力，重新集结广为分散的军队，并努力把党的领导集团重新团结起来。他说服宋子文重新出任财政部长，在广州时期，宋在这一方面已经表现出非凡的能力；宋子文计划以各种方式增加收入；此时把收入解往政府的只有江、浙两个省。在1 月7 日就职的那一天，宋宣布每月的收入不足300 万元，但支出是1100万元。他希望到3月份能够把收入增加到1000 万元。
要重新建立一个战而能胜的军事联盟，不是一件容易的事，因为原来英勇善战的第4 军此时已经大为削弱，它的几名最高将领已经引退；大部分老第8 军已被赶回湖南，它的军长又在日本；正在湖北建立其权力基地的第7 军，由蒋介石的对手李宗仁和白崇禧率领，他们又与南方的黄绍竑和李济深有联系。张作霖的奉军和张宗昌的鲁军，对蒋介石能够指挥的大杂烩军队来说仍是难以对付的敌人；但是仍有希望：冯玉祥和山西的首脑阎锡山（他在去年6 月份已经举起国民党旗帜，但在10月份与张作霖发生冲突前，与张保持若即若离的关系），在进军北京时可能进行合作。蒋介石在1 月4 日回到南京，9 日宣布重新任总司令。他还发出了召开中央执行委员会第四次全会的初步号召。
事情很快就一清二楚：蒋介石及其亲密的支持者打算改造和净化国民党，并企图重新组织一个领导集体。当时的中央执行委员会常委会宣布，五个省的省党部在改组前应停止活动，浙江和江苏的党的分部正在改组。蒋介石从1 月13日至2 月1 日，把举行拖延已久的第二届中央执行委员会第四次全体会议的一切事情安排妥当。除了在议事日程和说服几个派系不要提出敏感问题等方面取得一致外，蒋介石必须解决一个问题，即准许谁参加会？两年前在第二次全国代表大会被选为中央执行委员会委员和候补委员的13名共产党党员当然不得参加这次全会。但是，汪派中许多人对12月份广州共产党的大破坏负有罪责，或至少是疏于职守，对他们该怎么办？5名中央监察委员会委员提出，汪精卫及其8名同事应排除在外。但结果，只有汪精卫、陈公博、顾孟馀和甘乃光不准参加。其他的人可以来。蒋介石的三个反对者胡汉民、孙科和伍朝枢很容易被说服带着巨额资金出国进行考察，还有其他几个人可能不希望参加。
29名中央执行委员会和中央监察委员会的委员和候补委员出席2 月2 日联席会议的开幕式。在世的委员和候补委员有77人，其中约50人可以到会。以后，出席会议的人数在30人上下。全会有三个主要任务：定出党的政策的新方向，停止过去的争论，选出新的管理机构。
与会者听取了蒋介石的政策建议：为了代替共产党鼓动的阶级斗争意识形态，国民党应提倡国内互助和合作精神。一切宣传都要以已故领袖的《建国方略》为基础，即以受布尔什维克直接影响之前的孙博士的思想为基础；一切受共产党影响的时期的口号都应停止使用。党的出版物应予严格监督；禁止反党或反政府的宣传；对外事务的一切公开言行应符合党的政策。国民党应予净化，办法是在党员重新登记前解散所有省的党的机构，和撤消中央和省党部内的农民、工人、商人、妇女和青年各部。目前只能有三个部：组织部、宣传部和党训部。一切群众运动必须置于国民党的控制之下，必须清除群众运动中的共产党影响，农民协会和工会的武装力量应予严厉处理。教育应强调科学，学生应把他们的注意力放在国家建设方面。这个保守的建议很快得到全会批准，全会这时清除了内部所有的激进分子和除少数以外的左派党员。它预示了国民党以后的发展方向。
为了掩盖武汉和南京对立两派之间以前的冲突，全会批准了一个妥协方案：以前所有关于联俄容共政策的决议应予作废，而另一方面，作为南京反共运动一部分内容而把一些人开除出党的决定都应宣布无效。但是，将进行一次彻底的党员重新登记；这次全会特别注意清除两个委员会委员中的共产党员。它还以彭泽民和邓演达甘为暴乱的同谋为理由，把他们清除出去，同时还停止了徐谦的中执委委员的权利，和其他两名中监委候补委员的权利。为了填补缺额，空缺由候补委员依次补上。
全会考虑和通过了一批议案。国民党政府这时应该更加精心地组织起来，它下设七个部的行政院、最高法院、考试院、监察院、大学院、审计院、法制局和四个委员会（建设、军事、蒙藏和侨务）。它不完全是孙逸仙设想的五院制，而是倾向于这个方向，而且它的大部分仍不过是一个计划。必须在新的中央直接监督下改建国民党。还通过了军事组织的标准制度，批准在军队中改革政治工作——共产党党员已经深入地渗入这一领域。（蒋介石已经选定他的密友、反共思想家戴季陶为政治训练部领导。）全会还举行选举，但不清楚候选人名单的准备过程。蒋介石、于右任、戴季陶、丁惟芬和谭延闿被选进中央执行委员会常委会，另外4 个位置留给在国外的领导人。49人被任命而进入政府委员会，其常务委员会由谭延闿（任主席）、蔡元培、张静江、李烈钧和于右任组成。新的军事委员会有73人，它的常务委员会有11人，由蒋介石任主席。这样，几个新的委员会安排了当时有良好名声的所有国民党人士和军事领导人，但是其常务委员会则预先安排了保守的老资格党员或有实力的军事指挥官。蒋介石负责军事，而谭延闿似乎被委以监督政府事务之责。
随着这些政治安排的完成，蒋介石开始为向北京的最后军事冲击进行各种准备。两个月前，冯玉祥已派一支军队沿陇海铁路进军，何应钦已派第1 路军沿津浦铁路北上。两支军队在12月16日在两条铁路交叉的战略城市徐州会师。2 月9 日，蒋将军率其参谋人员离南京到徐州检阅了部队，然后在2 月16日前往开封与冯将军会谈，商讨重新进攻之事。冯玉祥的国民军部分地接受南京政府的资金和某些军事给养。冯玉祥还有几个朋友在南京政府任职，黄郛任外交部长，孔祥熙任实业部长，薛笃弼任内政部长。汉口也提供冯玉祥一定数量的资金和武器，也许是作为一种礼物，因为广西的将领们在湖南忙于征战，他们对向北的征战不感兴趣，广州的李济深也是如此。2 月28日，新成立的中央军事委员会宣布，蒋介石将指挥第1 集团军，冯玉祥指挥第2 集团军，阎锡山指挥第3 集团军。前第1 路军军长何应钦已被任命为北伐联军的总参谋长。
用了约一个月时间才把重新发动的北伐所需要的部队、弹药、给养和资金集中起来。在纸面上，蒋将军统率的第1 集团军的大军有分属于18个军的60多个师，这18个军又分归刘峙、陈调元、贺耀组和方振武指挥的四个军团。第1 军团由原来的第1 军发展而成，由黄埔军校的教官和学生任军官，但它还有张发奎和朱培德提供的几个师和军。与往常一样，第1 军团是参战的几个军团中装备最为精良的一个。陈调元将军是北方人，原来的安徽省督办，1927年3 月倒向国民党一边，从而为进军南京打开了通路；但他仍是一名旧式军阀。贺耀组将军在北伐的第一阶段已把他的湖南师带到国民革命军中，并且曾参加夺取九江和南京的战役。他的师已扩大为第14军，守卫南京地区。方振武的革命资历可追溯到辛亥革命，他曾与广州的几个反对派政府有联系。在此以后，他在冯玉祥的国民军中担任过指挥官，1927年5 月参加冯玉祥从山西向河南境内的进军。然后他带了他的一支小部队参加国民革命军。这四个军团、其他几支杂牌军和冯玉祥的第2 集团军的一部分，负责通过山东进军。这支大杂烩部队与将近两年前从广东开始北伐的有高度信仰和经过较好训练的五个军完全不同。到北京大约有500 英里的距离。
在战役开始以前不久，外交部长黄郛和美国驻华公使马克谟就南京事件的解决办法进行了谈判。谈判是在双方作了相当大的努力和南京政府3 月16日公布了两道命令以后进行的；一道命令是宣布与南京事件有牵连的一批士兵和另一些人已被处决，另一道命令是外国人和外国人的财产必须得到充分的保护。两个代表互换了商定的照会，照会表示遗憾，作了解释，并在3 月30日签署，这离暴力事件和炮击南京已经有一年多一点的时间。就美国而言，这样就结束了与南京的外交困难，虽然外交承认要晚得多。但对几名中国官员来说，这个解决办法远不是令人满意的，因为美国一方只表示了遗憾，说“局势失控，有必要采取这样的措施〔即海军的炮击〕以保护南京的美国公民”。对许多中国人来说，南京事件就是美英炮击南京城。英国公使蓝普森也访问过南京并与黄郛进行了讨论。但他们未能找到一个可以接受的方案。
最后的军事战役
张作霖元帅全面指挥安国军，这是他自己的奉军、孙传芳的残部以及褚玉璞和张宗昌率领的直隶军和鲁军的不牢固的联盟。奉军负责防守北京以及通往南方和西面的铁路线；孙传芳和鲁军在东面守卫津浦线。但是直隶的大部分和山东西部是开阔的平原，难以防守，更难守住骑兵。西侧的阎锡山使京汉线的防御复杂化了。
冯玉祥的第2 集团军打响了国民革命军的春季战役，打进山东的西南，并且在西面对奉军进行了一场牵制战。国民党的第1 集团军约在4 月9 日参加山东的战斗，它沿铁路线推进，并且派一支纵队在沿海附近北上，切断省城济南通向青岛港口的铁路。张宗昌的部队没有显示出什么斗志，但是孙传芳试图反攻。他遭到惨败，从而开放了夺取济南的道路，孙良诚将军带领国民军骑兵于4 月30日进了济南城。但是在西线，奉军顽强抵抗第2 集团军，第2 集团军只推进到河南北端离北京仍约有400 英里的彰德（安阳）。4 月份，奉军还沿京绥铁路和石家庄通往省城太原的铁路进行先发制人的进攻。就在战斗的这个时期，即5 月份的第1 周，正在挺进的国民革命军和已被调往济南去保护在那里居住的本国国民的日本正规军之间，发生了一场激烈的流血冲突。
济南事件，1928年5 月3 —11日
田中政府虽然对蒋介石领导的国民党的运动有好感，但也没有忘记北伐初期几个阶段发生的南京事件和其他的排外动乱。为了在国民革命军重新挺进时作好准备，日本的内阁、陆军省和参谋本部，就如何能最妥善地保护华北的日本国民一事进行辩论：
有人主张派一支远征军，也有人反对。蒋介石和外交部长黄郛试图使日本放心：国民党政府及其军队在它控制的地区将保护日本人的生命和财产。但是在4 月初期，形势趋于明朗，即军事讨伐有可能通过济南向前挺进，尽管田中男爵在此以前，曾向蒋介石和冯玉祥提出绕过这座有2000名日本平民居住的城市的要求，于是日本政府决定行动。到4 月18日，田中首相被陆军省说服，并经日本内阁同意，从第6 师调一支有5000名士兵的远征军前往山东。公开的声明设法使中国放心，日本无意干涉内战，当不再需要保护日本国民时，部队将撤走。北京政府和南京政府都抗议这种侵犯中国主权的行为，而公众的反日情绪迅速高涨。可是，国民党人希望避免冲突。国民党和总司令下了严厉的命令，防止在日本人居住的地方出现反日骚乱和敌对行为。
指挥在4 月25至27日到达青岛的第6 师的福田彦助将军，自作主张地命令部队前往济南，约500 名士兵在4 月30抵达，此时北军已撤离此城。这支日本小部队立刻在济南城内立桩标出绝大部分日本人居住的地区——人称日租界——并设立路障，禁止中国人进入。次日孙良诚将军及随后的第1 集团军的其他部队涌进济南。当蒋介石在5 月2 日来到时，他要求福田将军撤军，向他保证维持城市的安宁。福田将军同意，当晚日军撤掉路障，似乎准备离开。向国民党统治的和平过渡似乎是可能的。
不幸的是，5 月3 日早上发生了双方小部队之间的战斗。战斗的起因和责任成了双方争论不休的问题。局部事件迅速发展成具有强烈民族主义意识的日中两国士兵之间的全城战斗，尽管蒋将军和福田将军力图制止。双方都进行了加剧冲突的屠杀。最后，实行了停战，中方同意除留几千名士兵在城内维持秩序外，撤出全部部队。蒋介石显然希望避免陷入只会妨碍他向北京进军的危险冲突之中而不能自拔。
但是，福田将军决心要通过惩罚中国人来维护日本军队的尊严。他要求增援，田中首相和内阁在5 月4 日决定从朝鲜和满洲再调派部队。5 月7 日，日本的将领因援军已到济南，准备采取激烈行动。当天下午，福田将军把一份限期12小时的最后通牒交给中国的代理外交特派员。它要求惩办负有责任的高级中国军官；在日军面前解除负有责任的中国士兵的武装；撤去济南附近的两个军营；禁止一切反日宣传；所有中国军队撤到胶济线两侧20里（约7 英里）以外。这样侮辱人的要求是任何中国将领所不能同意的。当晚，已离开济南的蒋介石及其随从参谋讨论了这个新问题；次日上午，蒋将军送去了只满足其中几项要求的调和性的答复。福田将军坚持，由于他的最后通牒没有在12小时内被接受，他被迫采取行动以维护日本军队的尊严。5 月8 日下午，日本人在城市及周围地区发起进攻。到11日，经过激烈的战斗以后，留城的中国部队已被制服。城市遭到很大破坏，数千名中国士兵和平民被杀。再没有什么更能煽起中国人对日本的仇恨火焰了。
济南事件使中国国民党人与日本和解的企图成为泡影，但是政府尽一切可能防止与其强大邻邦发生进一步的麻烦。国民党政府要求国联进行调查，呼吁美国政府支持它，但这些要求都没有产生什么效果——以后也屡次出现这种情况。日本战地将领这一蛮横行动是一系列这类行动的第一次，这些行动导致三年以后日本关东军强占满洲，然后导致中日日益扩大的冲突，最后导致1945年日本的最后失败。
谁将占有北京？
1928年春季，日本政府对于中国，主要关心的是保护和加强它在满洲的特殊地位。这可以通过与张作霖或国民党人的合作做到。在试图对战斗双方作出不偏不倚姿态的同时，日本决心阻止把冲突扩大到满洲境内。早在1 月份田中首相已向蒋介石的驻东京特使张群提出警告，日本不容许国民党部队在长城以外追击奉军，但作为回报，日本将保证张作霖迅速退到奉天，如果他被打败的话。到4 月份，日本政府已经决定维持满洲的和平，如果可能便在交战双方之间安排停火，如果必要便使用武力。
为了避免卷入与日本的争吵，蒋介石已经撤回大部分进入济南的部队，并把他们往西调动，准备渡过黄河后再在北岸集结。在5 月份的第2 个星期，甚至当日本军队正在济南及其周围打垮中国部队时，国民党的三个集团军开始了总攻，而安国军则朝北京和天津撤退。阎锡山的部队向石家庄推进，他们于5 月10日在那里与追击京汉铁路上的奉军的冯玉祥的一批士兵会师。阎锡山的其他部队正在收复山西北部，并沿京绥铁路向北京的后门移动。安国军试图在西面的保定与东面位于山东省北端的德州之间，建立一条较短的战线，这样可以用直隶军来加强鲁军，而这支褚玉璞带领的直隶军已经得到一部分奉军的补充。但是东端顶不住冯玉祥的进攻；德州在5 月12日失守，它的防守部队朝天津溃退。5 月18日，蒋介石将军和冯玉祥将军在郑州会面，计划向天津推进，如果拿下和守住天津，将切断奉军撤回自己根据地时所需要的铁路线。
此时，奉军准备撤离华北的形势趋于明显。军官们将其家眷及贵重物品运送回家。京绥铁路上的奉军部队开始撤向张家口，然后再撤至更远的地方。在从张家口后撤时，桂系参加了战役。担任战地司令的白崇禧将军率军进入河南，军事委员会指定那个地区由李宗仁任司令的第4 集团军负责。5 月20日，白将军在郑州会见总司令，接受他的指示。部队是原来唐生智的湘军的一些士兵。
天津和北京可能在战争中被占领，日本和西方列强担心它们在有五个单独租界的天津的国民的安全，还担心北京的使馆区。南京的经验和最近的济南纠纷，使他们提防不论是胜利的还是战败的不安分的中国军队。根据辛丑和约，多年来列强已在天津保持几支分队，这些守军最近又已加强，随时可以调动几千名外国士兵。5 月11日，指挥天津日军的将领提出，按照中国与几个强国签订的1902年的条约，应把中国军队逐出城周围20里的区域。美国不是缔约国，在天津也没有租界。它的海军陆战队指挥官斯梅特利·巴特勒制订自己的保护美国人的计划，而其他列强则制订联合防御的计划。
在东京，外务省正在准备将分送给中国交战双方的警告的文本，它提出日本阻止内战扩大到满洲的决心。5 月17日，田中首相会见英、美、法、意四国代表，向他们解释将在次日分送南京和北京两个政府的备忘录的目的。以下是他的部分谈话：
我们制订的政策是制止在北京发生战斗，这是为了不让动乱扩大到满洲境内。如果张作霖平静地撤出北京，维持其士兵的军纪，并且他不被南方人追击，我们将容许他进入满洲；但是如果他在北京战斗，并向山海关撤退，或者撤至我们确定的某个地点，与南方人边走边打，我们将阻止他和南方军队通过，进入满洲。我相信这个计划将起鼓励张作霖不经战斗而平静地离开北京的作用。我还认为，如果张作霖现在撤离北京，南方人不会骚扰他。因此，我期待北京被放弃，平静地转入南方人手中。
田中男爵指示驻北京公使芳泽谦吉去敦促张作霖，要他不失时机地撤至满洲；上海总领事矢田接到指令，要他通知国民党人，张作霖一旦退回他的根据地，日本将不准他干预长城以内的事务。田中男爵及其政府就是这样计划分割中国和保护日本在满洲的特殊势力范围。陆军省向满洲、朝鲜和台湾的指挥官发出了电报指示和日本政策的说明。张作霖等如果秩序井然地返回满洲，他不会接到退出公共生活的建议，奉军也不是非被解除武装不可，但是日军将不准南方部队到长城以外。关东军将为执行这个计划作好准备。
芳泽公使在5 月17/18 日晚访问张大帅，交给张一份日本人的备忘录。他告诉张，北军快要战败，如果张能接受迅速返回满洲的建议，日本政府能够拯救他和他的军队。但是张作霖拒绝了。根据芳泽的看法，张指望不放弃北京而得到日本的援助。
第二天晚上，张大帅派一名副官把芳泽深夜讨论的内容告诉英国公使蓝普森，并征求蓝普森的意见。他问蓝普森，是否该把北京和外国人留给无政府主义的部队？蓝普森先生在前一天无疑知道了田中首相向外国外交官员所作的解释，便建议：张作霖及其幕僚应谨慎地考虑。他提出意见，日本没有侵略的预谋，而是要保护在满洲的利益。张作霖应不惜任何代价避免与日本发生冲突。
日本代表向冯玉祥、阎锡山和蒋介石转达了反对破坏满洲安宁的类似警告，很可能还鼓励各方进行停止内战的谈判。美国政府将不参加日本的外交活动。5 月8 日，国务卿弗兰克·B.凯洛格电马克谟公使并指示说：“美国将不与日本政府或任何其他国家联合行动，阻止中国人把敌对行动扩大到满洲，或干涉中国军队有节制的军事行动，美国仅仅是保护其本国公民。”
这时事态发展得非常迅速。奉军难以守住其保定的阵地，而那个重要据点以东的防线很不巩固。国民党在北京有尝试谈判倒戈的代理人。张作霖及其将领们不得不考虑过长地死守掩护京津的直隶东北部的风险，因为担心会被困在那里。但是如果张作霖及其军队撤离，将让谁来接管北京？冯玉祥是张作霖的宿敌。早在4 月中，美国公使已经指出，北京政权希望打败和赶走冯玉祥的军队，而与上海和南京达成某种妥协。现在在5 月份，冯玉祥的军队肯定能夺取北京城，但为奉军之撤离已作成一笔交易，即让阎锡山的军队在京津捷足先登，而不让冯玉祥取得这一珍贵的战利品。到5 月底，奉军已放弃保定，正向北京撤退。张作霖正准备撤离首都。
6 月1 日，蒋将军和冯玉祥、阎锡山在石家庄会面，计划接管京津和商定以后的安排。也许在那个时候——虽然也可能更早——冯玉祥才知道他不是去接管北京；也不是蒋介石，他在3 日返回南京。次日，国民党政府任命——也就是证实——阎锡山为卫戍北京的司令。
张作霖在6 月1 日召见外交使团，发表了事实上是一篇告别辞的讲话。他已作出安排，把城市交给以王士珍为首的元老政治家组成的治安维持会来管理，王士珍曾是袁世凯的亲密同僚，一度担任过总理。城内的治安由北京有效率的警察和鲍毓麟将军带领的奉军的一个旅负责，他将留在后面直到把城移交给阎锡山，然后可以不受骚扰地回到奉天。次日，张大帅向中国人民发出告别电，对他未能胜利地结束反赤的战役表示遗憾，并宣布为了避免进一步流血，他要返回满洲。他由其大部分内阁成员和高级将领陪同，在6 月2/3 日夜乘上专列隆重地离京，但他的火车在6 月4 日晨驶近沈阳时被炸弹炸毁。大帅负伤，在两小时内死去。他被日本关东军的一批军官所暗害，这些人反对田中的政策，自行策划了这次行动。
大帅的长子张学良和总参谋长杨宇霆与孙传芳一起，在6 月4 日前往天津，那里必须坚守到大批奉军已撤往山海关时为止。治安维持会已派使者前往保定欢迎阎锡山来北京。6 月8 日，第3 集团军的一名指挥官商震将军率领他的山西士兵进入首都。6 月11日，阎锡山本人在白崇禧将军的陪同下进城。他的另一名将军傅作义通过预先的安排在12日接管了天津。这个过渡除了一个事件，都是用和平方式实现的。率先向北京挺进、其部队此时驻扎在城郊的冯玉祥的部将复韩榘将军，包围并解除了原已保证其安全通行的正在离开的奉军一个旅的武装。北京外交使团曾保证安全通行，于是向南京提出强烈抗议。最后，奉军被释放，收回了他们的一些武器。
开始全国建设
7 月6 日，四个集团军的指挥将领在庄严的仪式中，聚集在北京城外西山一座庙宇中已故领袖孙逸仙的灵柩前。他们报告，随着攻占北京和北京政府垮台，期待已久的北伐已经完成。几天以后，指挥将领及其参谋人员召开非正式的军事会议，讨论遣散部队问题。何应钦已经报告过，国民革命军这时约有300 个师，分属84个军。部队人数多达220 万。（显然这个数字是把所有有组织的部队都算作国民革命军。）如果付满饷，维持这支大军的正常支出每月至少6000万元。总司令部希望把总数减到80个师，120 万名士兵，这样只花费全国收入的60％。蒋介石向他的军事同僚提出了一份为即将召开的中央执行委员会准备的备忘录，它建议成立编遣委员会以专门制订遣散计划，固定部队的人数和支出，并把全国分成一定数量的军区。他提议分成12个军区，每个军区有40000 至50000 万名士兵。编遣会议定在1929年1月召开，但成效甚少，因为在那时，地区的军事集团实际上已经分割了全国。不久以后的事态发展迹象，在北京7 月份的指挥将领会议上已经显示出来了。冯玉祥因未能染指京津这一战利品而怀恨在心。当北京成立以阎锡山为首的政治分会时，冯将军不同意在其中任职；令人感到不祥的是，他在7 月14日离开北京去照顾他的祖坟，然后再去他设在河南的司令部。
国民党的第二届中央执行委员会第五次全会于8 月8 日至14日在南京召开，以计划国家的未来。冯玉祥、阎锡山两位将军和杨树庄海军上将作为特邀贵宾参加。全会面临几项全国性政策方面的重大事务。最引起争论的问题是，应该多么快和多么严格地集中政治、财政和军事的大权。由于政治分会实际上把国民党中国分割成军阀割据的局面，它们是否应予撤消？在主张集中的人和希望保持地方权力的人之间经过长时间争吵——争吵几乎使会议开不下去——以后，全会通过决议，肯定中央政治会议应由中央执行委员会指定，它的决议应通过委员会交给国民政府去执行；政治分会应到年底撤消，在此期间，它们不得以自己名义颁布命令和任免官员。这样，原来孙逸仙根据鲍罗廷建议而设立的作为核心委员会的政治会议，就不会独立于和凌驾于选出的中央执行委员会；新近设立的政治分会将不再存在。但是，公布的中央政治会议成员的名单，共有46人，几乎包括全部中执委和中监委的正式委员、大部分重要的军界人士和此时回到党内的几名保守的老资格党员。它很可能是一个傀儡机构，决定如同以往那样要由一个核心小集团作出。另一个朝集权化方向发展的姿态，是通过了一个决议：作为指导原则，党中央两个委员会的所有委员应住在首都，不得分散在各地。
怎样才能统一政府的财政？财政部长宋子文已经召开过两个会议，一个讨论财政，一个讨论经济建设，它们集中了主要的私营银行家、商人和实业家、各省的财政官员、各军队的代表，以及财政专家。他详细阐述了国家财政的混乱状况，并向全会呈上这些会议的详细建议。这些建议谈到如何划分全国和各省的收入来源，取消国内的过境税，恢复关税自主，清理国家债务，统一币制，促进商业，稳定货币市场，建立政府的中央银行，管理私营的银行体系，发行公债以提供遣散部队和建设的费用。宋博士坚持，财政统一和国家预算的采用是必不可少的；除非实行这两件事，否则恢复财政将是空谈。他的呼吁得到虞洽卿率领的将近100 名上海银行家和商人组成的代表团的支持，代表团威胁说，除非实行这些改革，否则不能再从他们那里得到贷款。他们对蒋介石的代理人的敲诈勒索已经受够了。对宋博士来说，财政统一意味着统一雇用财政人员和集中管理岁入的收支。他抱怨说，北伐期间根本没有预算；财政部长只能收集资金，再奉命把资金交给最高军事当局处理。他坚持说，现在一切都应交给国库，同时一个有实权的预算委员会应决定对政府所有部门的拨款，没有委员会的批准，不准挪用。他下结论说，“除非实行健全的国家预算制度，否则恢复财政和建立廉洁而有效率的政府是不可能实现的”。全会认为他的这些建议是“正确和适当的”，于是把它们转给政府委员会进行仔细的考虑和予以执行；它同意建立预算是绝对必要的，于是指示政府委员会组织预算委员会。稍后，中央执行委员会常委会任命一个13人预算委员会，其中大部分是有实力的地方军人，但是它规定，所制定的预算必须由政府委员会批准。
集权方面的关键问题在军界。只要指挥将领有自己独立的根据地和收入来源，就没有真正的集权可言。他们可能真正被说服而参加中央，或者他们可能被中央降伏。似乎没有其他的道路。蒋介石雄辩地公开呼吁，那些有军权的人应公开宣誓：尽管政治观点不同，他们决不能采用武力互相火并。国民革命军今后只用于国防和镇压盗匪；它决不能打内战。他断言，如果坚守这一原则，有实力的人中间的政治分歧将不会发展成使全国卷入的严重冲突。
全会就军事改组问题展开辩论，并且就以下几项基本原则通过了决议：（1 ）军事行政和军事命令必须绝对统一；（2 ）军队必须迅速减少，军事支出不得超过国家收入的一半；（3 ）军事教育必须统一集中，所有军事院校必须由中央政府建立，军队和地方当局不准建立军事院校或类似的机构；（4 ）所有遣散的士兵应用作军垦和建设的劳工；（5 ）为了作好国防的准备，必须采取切实可行的措施以发展海军和空军，加强要塞和海军基地。
这些原则中的最后一条表达了60年的梦想；其他原则也设法提出了中国为保护自己不受外患内乱之害而作的长期努力中产生的一些问题。这些问题不能很快得到解决。全会把另外两个决议——一个涉及党对政府和军队的控制，另一个是禁止军事机构干涉群众运动——提交中央执行委员会常委会和政府的最高军事机关，指示它们本着党在国内处于最高地位的原则制订详细措施，并予以贯彻。
由于军事行动这时被认为已经结束，训政时期即将开始，全会决定应起草、通过和实施临时宪法，政府的五院体制应该实现。它还试图立法解决党和政府之间冲突的一些问题，这些问题在下面各级显然比最高一级更为严重，因为在最高一级，两个领导集团是合在一起的。如果任何党组织认为同级政府组织的行动不当，它应将情况上报上级党组织，上级党组织即将此事提请其同级政府组织注意；这个政府组织于是根据法律给有过错的下级组织以纪律处分。当下级政府组织对同级的党组织不满而要申诉时，其诉讼程序同上；它应上报，经过横向协商后，有过错的党组织将受到其上级的纪律处分。但是这个规定不能解决两个权力机关——如果加上军方，就是三个——内在的问题，每个权力机关各有自己的等级组织，而且各有独立的指挥系统。
为了清除中国的外国统治势力，国民革命已经发动起来。给予在华外国国民特权的“不平等条约”，引起了许多爱国的中国人的义愤。北京政府尽全力斗争到最后时刻，企图修改这类条约。7 月7 日，国民党外交部长王正廷宣布，已经满期或者即将满期的一切条约将被新条约代替，所有其他条约将被废除，重新谈判。在过渡时期，所有在华的外国国民及其财产将根据中国法律予以保护，但是外国人必须受中国法律的约束，接受中国法庭的裁判；他们必须向中国人纳税和纳常规的关税。外交部按照这个命令（却又没有执行的实力），正式要求一些外国政府指定谈判的代表。美国公使马克谟遵照国务卿弗兰克·B.凯洛格的指示的确与宋子文谈成了新的关税条约，并于7 月25日签署了这个条约。这个条约接受了中国完全民族自决和两国国民在关税事务上平等待遇的原则。新条约将在下一年1 月1 日实行，但这还要取决于“最惠国”的条款，这意味着条约在所有其他政府承认中国在关税方面的自决权之前不会生效。谈判和签约得到国务卿批准，这似乎是事实上承认南京政府的一种形式。此外，在8 月8 日，英国和国民党政府解决了南京事件，条件类似美国政府的条件。
就是在这种有点得意洋洋的民族主义气氛和情绪下，第五次全会才有了一份谭延闿和蔡元培准备的关于外交政策的备忘录，备忘录号召完全和无条件地废除所有不平等条约，规定1929年1 月1 日为结束把固定关税强加给中国的条约的日期，要求无条件地取消领事裁判权，立刻归还外国租界，禁止在中国驻扎外国军队和停泊外国军舰。谈判新的互惠条约的过程不得超过一年。这个雄心勃勃的计划实际上用了15年才完成。
全会于8 月15日结束，留给中央执行委员会常委员许多需要它去处理的建议。然后，南京在形式上和人员上忙于筹建新政府。胡汉民于9 月3 日从国外回来，经过一番犹豫后，同意与戴季陶和王宠惠一起起草国民政府的组织法。他们于10月3 日完成这项工作，国民党中央执行委员会在10月8 日颁布。它首先颁布了训政时期的总原则，这些原则明确指出，国民党通过其全国代表大会及其中央执行委员会，在中国人民为民主生活进行准备的时期中行使权力。国民党的政治会议在国民政府履行重大国家事务时，将进行指导和监督，政治会议可以修改和解释组织法。
1928年10月10日，即推翻清王朝的革命的17周年，重新整顿过的国民党政府在一片鼓吹声中在南京隆重成立。它的组织结构是孙逸仙设想的，设立五个独立的院，即行政院、立法院、司法院、考试院和监察院。国民党中央执行委员会常务委员会为这些院选了五名院长，全是有威望的老资格党员，他们是谭延闿、胡汉民、王宠惠、戴季陶和蔡元培——不过蔡拒绝接受任命，后来由于右任接受。五个院上面设国务会议，由以上五人及其他12人组成，这些人中有的有实力，有的有威望，有几人远离南京，他们是：冯玉祥、孙科、陈果夫、阎锡山、李宗仁、李济深、何应钦、张学良、林森、杨树庄和张继，蒋介石任主席，这样，蒋成了政府的最高官员，即主席。几天以后，政治会议任命了行政院的几个部长。
由国民党政治会议统治的南京政府的时代开始了。
1928年中国的前景
从1928年后期的前景看，中国的未来似乎是光明的。这是乐观情绪快要达到狂欢的时候。国民党人已经打倒了腐败的、声名狼藉的北京政府，而代之以一个由受过良好教育的爱国人士任职的新政府，这些人长期以来关心国家情况，期待新政府解决国家的许多政治、经济和社会问题。国民党领导人计划控制政府和订出政府的政策；在训政时期，他们认为应起管理人的作用。1928年，他们的党受人民拥护。很少中国人会对它管理公共事务的权利提出怀疑。它有一段受人尊敬的革命历史，并且刚刚证明它自己在动员和引导力量以完成民众的目标这方面是一个有战斗力的组织。
俄国与国民党发生紧密关系的四年，已经给国民党留下了列宁主义的烙印。它与不时地集合在孙逸仙周围的联系松散的革命者集体大不相同。这时，它实行“民主集中制”，不可避免地强调集中和受少数人支配。党为实行训政比1924年改组前作了更充分的准备。它已改进了宣传技术，虽然仍把民族主义作为宣传的核心主题；它还懂得动员“群众”的效用，也知道动员带来的某些风险。国民党已经建立了一支由它领导的武装力量，这支力量通过政治教导的制度，已经证明是革命的有力工具。国民党这时有了新领袖，即受人尊敬和钦佩的41岁的蒋介石，在审慎地制订计划、筹划阴谋和作出妥协方面，已经证明了他的决心和能力。他深知金钱和刀剑的无比力量。党的领导此时比孙逸仙死后的头两年（鲍罗廷的影响最强的时候），在观点方面要保守得多。党内大部分具有自由主义思想的人已经离去，共产党员已被清除。如前面已经谈过的那样，此时打算领导党的那个集团被派系活动搞得四分五裂——这在中国的环境中是司空见惯的，但却是一个沉重的包袱。
中国共产党不再是国民党的临时伙伴，也没有迅速地发展党员和势力，这时却起来造国民党的反，它在准备好革命的“第二阶段”——社会主义阶段——之前，早就被迫处于这种境地。人数很可能减到不足一万人，即使到一万人，党成功的可能性也在减少，约20名共产党的领导人——从五四学生运动一代中产生的理想主义的活动家——已被处决，其中包括陈独秀的两个儿子和党的最有威信的领导人之一李大钊。数百名共产党党员已经战死或死于考虑不周的起义；数千人干脆退出了这个会带来危险的党。其余的党员悄悄地住在城市中，或者住在偏远的农村地区，以图保住必不可少的根据地。剩下的几名领导人已秘密前往俄国，去参加1928年6 至7月在莫斯科城外一个村庄举行的中国共产党第六次代表大会。大会选出了一个40 岁的无产者向忠发为总书记，并宣誓要把帝国主义赶出中国，要真正地团结全国，要废除地主阶级的土地所有制。它号召中国人民推翻国民党，建立工、农、兵代表组成的苏维埃，没收外国企业，进行各种各样的社会改革，因为这仍是资产阶级民主革命的时代。在敌对的环境中重建他们的党和使自己摆脱共产国际所定的方向，在这两个方面，这些领导人面临着非常困难的任务。
可是建党以来的七年，已经给领导集团提供了可以利用的宝贵经验以及许多教训。它已经实事求是地学到如何组织以民族主义革命为方向的政治运动，如何通过党的附属组织共青团去吸收爱国青年。这些大部分受过教育的领导人，通过以不同的社会集团为对象的各种各样的刊物，已经完善了他们的宣传技术；他们知道如何组织从中他们可以发现积极分子的爱国示威行动，如何操纵这类运动为党的其他目标服务。他们已在“统一战线工作”中取得经验，即在共同爱国行动——通常是反帝行动——中与形形色色的其他组织联合起来。有的领导人已经懂得如何去“接近”真正的无产阶级；懂得如何把工人组织进党控制的工会和联合会，并在此过程中，懂得如何发动和资助罢工；他们还懂得强制的重要性和促使公众支持的必要性。其他领导人已能在华南组织大批贫农，已经知道什么样的苦难和希望会导致他们进行集体行动；而且还懂得，这种迅速建立的组织在面临有根基的地方力量时，又是多么的脆弱和不堪一击。剩下的领导人中不少人已与军事发生关系，他们或是黄埔军校或其武汉分校的学生，或当过政治教官。从教室、车间或农田开始，到1928年，几乎所有领导人都已经受暴力的洗礼。一个筛选的过程已经淘汰了那些胆怯的人。总之，中国共产党仍有一个生气勃勃的年轻的领导集团，这个集团有许多有才之士，他们联系广泛，有丰富的革命工作经验，但是他们面临的反对力量表面上很可能是强大的。
任何希望按照比较人道的蓝图重新塑造中国的集团、政党或政权，都将碰到一大堆问题。在对外关系领域中，有着70年遗留下来的条约，其中许多是在胁迫下签订的，它们限制了中国的主权，给予外国人各种他们的政府靠炮舰和海军陆战队来行使的特殊权利。虽然英美正在一步步地朝着归还中国“丧失的权利”这一方向进行谈判，日本这一更顽固的帝国主义强国却正采取强有力的行动，去保护和加强它在满洲的经济统治地位。
在国内，军阀主义没有寿终正寝，虽然像吴佩孚、孙传芳、张宗昌和张作霖那样的军阀已被打倒。他们已被北伐中出现的另一些人所代替。这时，全国有五个地区军事力量集团——以长江下游为根据地的自称为国民党政府的集团；拥有湖北大部分、湖南和广西的桂系；以陕西和人口众多的河南为根据地、这时正扩大到山东和河北境内的冯玉祥的国民军；把其部将安置在京津地区的的阎锡山；控制东北内政的张学良及其他满洲将领。中国的西部和西南的大部分，几乎与北伐没有接触；四川、贵州和云南的指挥官像以前那样保卫和开拓他们的地盘。甚至国民党革命的发源地广东，也只是松散地依附于南京中央。这种根深蒂固的地方力量几乎完全自治的现象——一种地理和历史的产物——必定是所有集权化和全国性整顿的努力的主要障碍。
过去遗留下来的其他许多事物造成了难以克服的问题：一个混乱的货币制度；以剥削穷人为特点并充满贪污现象的税收制度；对现代化国家来说完全不够的运输体系；少得可怜的工厂工业，而且这种工业集中在少数城市，工人住在贫民窟，劳动过度，工资很少。最为严重的是农村的生活条件，农村稠密的人口在极少的可耕地上，并在没有科学的农业技术的帮助下非常勤奋地为维持自己的生活而斗争。教育和公共卫生需要大发展，因为广大的民众是文盲，并被可以预防的疾病所折磨。国家的有些部分周期性地遭受饥荒。
因此，虽然政治上的有识之士在1928年抱着希望展望未来，但朝着建立现代民族- 国家方向的发展，即使在最有利的条件下也肯定是缓慢的。何况条件将不是最有利的。