社会与政府是整体与部分的关系，也许可以比作细胞与细胞核。中国从政治上有创造性的时代——如秦和西汉以及隋和初唐——继承了一个以经过时间检验的结构、常规和思想为基础的非常强大的政府。它实行联合政治和分散管理的能力，对这个国家力量之所在，并非无足轻重，而外部世界对此才开始研究。
晚清和民国的政治史，常常以下述三种方式之一加以概括：一、按照循环说，注意王朝晚期的衰亡，这是社会动乱和军事角逐、重建中央集权国家的时期；二、按照政府权力向社会缓慢而不平衡地扩张的说法，政府谋求把行政机构扩展到村级；三、按照革命过程的说法，通过革命过程，旧的政治神话和社会结构被摧毁，新的阶级被引入政治，新政权在一个根本不同的观念形态和社会基础上建立起来。所有这些观点都提供了深入的见识。有政权衰亡、政权空白期和重新统一。历届政府确曾试图扩大其权力，集中控制，改组金融和行政。但是，总的说来，我们认为，这150 年的历史可以更适当地详细解释为：脱出从旧政权控制的社会革命运动、新社会阶级的出现、政治关系的重新确定，以及新的国家结构与观念形态的创立。这是一个不平衡的、阵发性的和常常流血的过程。
同更年轻、更小的国家相比，中国的现代变革过程是缓慢而曲折的。随着政府开始在社会中显得更加重要，渗透和参与的相互关联的现象，以及国家建设和动员民众的相互关联的现象，形成了同一问题的两个方面，但两者都发展缓慢。在中国，如同19世纪在别处一样，现代火器，蒸汽机车和轮船、电报通信开始使用，但是清政府应用这些东西以渗透到社会，直至乡村和家庭，却迟缓不前。推广识字、办报纸和邮政同样缓慢，抑制了民众对政治的参与。关于无所作为和只能逐渐地、勉强地实现的潜在可能性的资料，无疑反映了晚清政体所固有的力量。尽管在1800至1949年间出现了变化，杰出人物统治论和权力主义的基本特点依然顽强地存在。
满族统治的清政府和中国社会之间的基本关系，是在17世纪和18世纪初叶规划的。一旦完成了征服，就为异族统治很好地树立了种种范例，以致反满情绪主要表现在对明朝的儒家式的忠诚上，而不是表现在汉民族的民族主义上。基本上沿袭明朝的科举考试制度，把上层阶级的利益与君主国家连结在一起，构成了地方和京城之间的桥梁，有助于维系正统的意识形态。其他几种基本安排进一步规定了国家和社会的种种关系。
第一，在征服之时，上层名流在很大程度上把接受满族的统治作为恢复秩序和稳定的合理代价。作为回报，他们可以保留大部分地方上的社会地位和利益。第二，政府接着采用的田赋及其他政策，促使华北大庄园解体和抑制了南方地主的势力。这两种政策意外的结果是，由于名流不控制大量集中的经济（和潜在的军事）力量，政府愿意让他们有相当大的自由；他们也愿意支持一个一般能照顾他们利益的政府，而晚明时期逐渐形成的贫富之间的紧张关系得以缓和。第三，初期的满族统治者保持低税，供养的官僚比较少，所需经费不多，并且未深入到县以下。这项从明朝继承下来的政策，为具有儒家思想的大臣们所支持，既由于意识形态的原因，也因为这项政策符合他们拥有土地的家庭的利益。在清初，官僚机构规模小，部分地得到有效的驿站系统的弥补，官僚的报告由集中到皇帝的个人情报收集网加以补充。
但是这些措施只是绕过了、而不是直接面对越来越发展的行政不深入的问题。18世纪初，雍正皇帝作了一次认真的尝试，为地方政府和官吏薪俸提供适当的经费，但遇到相当大的阻力，不得不缓慢推行。到18世纪末，人口现状使官府和社会之间的平衡陷入大混乱。人口的增长、商业和城市的扩张，超过了官府监督民众或提供必需服务的能力。仓廪制度的崩溃是一个征兆。在这些情况下，官府不能总是不变，正式文官的数量相当稳定，大约为2 万名，其中一半在京城供职，但是为人数多得多的低级的胥吏、听差和有公务的私人仆役与较高级的私人秘书所补充。胥吏的数量因县的大小而异。政府为控制这类次官府人员和秘书的数量和活动所作的努力是不成功的，因为人口增加需要更多的低级职能人员去执行必要的公务。在整个19世纪，捐纳增加了虚拥功名者的队伍。在19世纪后期，由于增加了专办外交、商务、工业或军事的官吏，由于经常雇用办理官方事务的委员，由于增加了新的专务公署，文职官僚进一步增加。增加的速度因20世纪第一个10年实行新政而急遽提高。
特别在19世纪的后半期，政府努力用征收田赋附加税来调整财政，并且显著提高了包括对外贸易关税在内的商业税在税收中所占的百分比。一种估计表明，政府的岁入按流通的银两计算，在1753年和1908年之间约增加了三倍（如按物价变动调整，实际增加一倍）。然而，这是不够的。清朝政府无法从由于经济增长而增加的国民生产额中，提取足够的份额。只是在19世纪中期镇压叛乱的军费使财政非常紧张以后，国家才认真尝试改革。此后，中央政府似乎从未能控制它的财政状况。地方政府同样一直经费不足。在清朝末年，大宗赔款严重地损伤了财政已经困难的政府，政府正试图急剧地扩大其职能。1900年以后，为筹措地方改革的费用而增加附加费和新税种，与其说有利于财政的稳定，还不如说更促使政治和社会动荡不安。
除去困扰清朝财政政策的各种结构问题之外，还有大批文献表明，在19世纪，官僚政治受到官吏腐败的损害，君主政体由于皇帝的腐化而削弱。尽管考虑到有一些夸张，但看来官吏赖以为生的包税制固有的腐败，已经牢牢地扎根于地方政府税收及其他许多方面，以致不采取最激烈的改组手段，就不能肃清腐败。然而，在较高的级别上，除乾隆朝晚期以外，腐败并没有严重地威胁到要吞没整个官僚政治。行政的控制和规章遏制了官吏的主动精神，但使政府机关保持运行。在18世纪期间，军机处已逐渐从皇帝能借以避开正规官僚机构的非正式的工具，变成一个主要的、本身有权制定政策的机构；甚至在清末皇帝很软弱时，它也能使政府保持运转。在19世纪初，由于官员们决心防止大规模贪污腐败在朝廷重现，改组了内阁，确实改进了公文流通，使高级官员对朝廷有了更大的影响。此外，在19世纪大部分期间，皇帝得到了一些非常能干的官吏（从阮元到张之洞）在政府供职。能做到这一点，与其说是由于他们为之供职的皇帝的能力，不如说是由于19世纪的严重危机。即使如此，19世纪的几个满族统治者也并不都是十恶不赦的；而朝廷上的其他成员，也只是在满族统治的最后二三十年，才似乎对政策施加了真正灾难性的影响。
清政府的结构充满着缺点，但崩溃主要不是由官僚制度内部的不当，或朝廷的堕落引起的，而是未能与社会发展相协调。19世纪中期大规模的叛乱表明了问题的存在，但未能瓦解政治和社会的结构。要了解帝国制度的覆灭，人们必须着眼于来自名流阶层的政治挑战。
上面已经谈到，这个运动很自然地起源于传统名流阶层的融合和分裂。到19世纪初，日益扩大的社会积极性，在经济、社会和管理的非官方活动的增长中明显地表现出来，而专制政府却阻挠政治表现或政治权力再分配的任何相应发展。这一形势在整个19世纪期间加剧起来，因为社会的团体在进一步扩展，而下层的官府职能人员也在增加。对权力再分配的要求并没有仿效欧洲模式。在这个一体化的、中央集权的国家，没有可与欧洲封建贵族相比的军事上强大的群体，也没有如欧洲市民那样的处于边缘、但在经济上却是最重要的阶级，能够要求政府作出让步。满族朝廷一直对国内军事挑战的危险非常敏感。尽管旧军事势力衰落，但它尚能维持对新的区域/ 地方军队的指挥将帅的控制，这些军队是为镇压19世纪中期的叛乱而建立的。最初挑战的出现并不是由于直接政治对抗，相反，是由于身处边缘位置的人发挥主动精神和表达意见，这些人接受现制度，但担负了更主动的对付时常发生的危机的职责。在政局内外的人们之间，在当时国家结构的三个领域——官府以外的士绅界、都会的低级官吏层和条约口岸——之内，紧张关系发展了。他们迫切要求权力再分配，即向外从政府到社会领袖人物，向下在行政结构内部的权力再分配。在19世纪90年代和20世纪第一个10年中，这种逐渐成熟的反对力量结合起来，并向当时的当局发动了正面攻击。
士绅管理公用事业的兴起，是因为官僚统治机构没有能力在水利、公共秩序与公共福利等方面，为地方提供必要的服务。例如，堤防管理在明代是行政部门的责任，但里甲制度崩溃之后，必须制订一种新制度。由衙役管理，充满了因腐败和经费不足这两方面而产生的问题。士绅的管理和捐助提供了一种替代的解决办法。现存一些17世纪上海和宁波等地区士绅参与公共工程管理的相互无联系的资料。在18世纪下半期，地方士绅看来更频繁地参与了公共事业管理；而到19世纪初，人们开始发现有关绅董、董事的专门资料。“绅董管理”在不同地方以不同的速度发展，视地方的需要和当地名流的活动能力和财富而定。但是，到19世纪中期，看来这已是普遍的现象。商人和士绅一样，也管理公共机构。像汉口等城市的行会把向会员提供的服务扩大到整个社区。
自治管理在19世纪下半期，分三个阶段迅速发展起来。最初的推动出现于19世纪中期的叛乱期间，当时地方名流组织了民团，并承担税收和其他通常由官吏行使的地方权力。第二个推动出自叛乱后重建的需要。承担救济与重建的主要责任的地方人士，把他们在教育和福利方面的活动扩大到官府外的管理中属于地方民政结构主要部分的领域。这些活动的经费，主要来自捐赠，即名流和企业的捐助，以及官吏不能完全控制的商业税款。扩展的最后阶段开始于90年代中期，当时有功名者和绅董开始在教育和工业方面从事自强活动。1902年以后，绅董管理的职能已以协会、商会和事业局的形式而正式化了，这些会、局作为清政府新政的一部分而由诏令设立。
19世纪管理工作的激增，打乱了地方名流和官僚制国家之间的平衡。士绅往往被描绘为官吏（特别是知县）和地方社会之间的中间人，与双方分享某些利益，有时联合一方，有时联合另一方，有时在两方之间斡旋。新的从事管理的名流没有放弃19世纪的这一作用，但是，在知县变得不太得力的时候，他们会日益取代地方政府之中的官僚。虽然名流只是在1909年选举出的谘议局成立时，才被给予地方政府中的正式规定的任务，但是，由名流社会合意挑选出的绅董，实际上在前50年已成为一些地方行政机关的一个重要部分。
这个现象已被看作既与地方军事化有关，也与权力的分散和权力的地方化有关。然而，只要清朝存在，就不可能表现为简单的趋势。有些地区在叛乱之后继续实行军事化，枪支分散在民团和土匪相对抗的乡村。但有些官吏在努力解散民团和控制乡绅取得警察或军事权力方面是坚决而成功的。与此同时，地方名流的权力又在与学术、商业和社区的利益有关的非军事事务方面，有了新的可观的增长。
这个趋势最有力地出现在经济和文化的中心地区，而以长江下游最为突出。在那个区域，农村的动荡不安不只是引起名流向城市迁移，也激起了管理活动，目的不仅在于地方治安管理，也在于缓解某些酿成麻烦的根由。这既不完全是乡村的活动，也不完全是城市的活动，因为富裕的、受过教育的“乡村”名流在城市有商业利益，并与高级官僚有联系。他们设想，民间倡办的事为上层采纳，或许能改变国家政策，并把他们带到家乡之外的公共服务中去。这种演变有若干特点。
第一，与官吏阶层抗衡。名流阶层深信自己的自治管理优于官办活动。他们的主要怨恨指向低层官吏。大多数较高层的官吏赞成有利于公共组织和公共秩序的管理活动，但是，当有魄力、有维新思想的官吏与同样有魄力、积极从事公共活动的绅董——他们确信自己是地方各种需要的最佳裁判者——接触时，争论就有可能爆发。像丁日昌这样的巡抚，他力图限制地方名流阶层，并加强知县实力作为行政维新的一部分，不可避免地对官府之外倡办的事存有戒心。例如，当商人反对厘金税，或地主士绅力图取代衙门胥吏和差役管理田赋征收时，同官吏的紧张关系就可能加剧。
第二，爱国主义。许多绅董把他们的活动力看作管理国家事务的才能，是对时代需要的反应，涉及到更广阔的问题。那些经历叛乱而感到震惊的、所受教育（常常还有他们的前途）是以公共职责为目标的人士，完全能够按照民族的框架考虑他们的活动。这一普遍化的倾向，在19世纪末期又因对外国威胁的爱国的反应而得以加强。
第三，社会凝聚力。绅董属于非正式的、贯穿市场结构和区域界限的士- 商和官- 绅社会网络。在长江下游，分崩离析的旧学术界的残存学者，如丁丙，重新致力于管理事务；官员们致仕后致力于家乡的各种问题；富商管理地方的事业机构，并为它们设置基金。名流管理的事业机构，在城市等级的各个层次——下至集镇——建立起来，但常与高级官吏有联系。总之，地方管理不是孤立发展起来的。
第四，扩散。管理活动势将扩展开来，不为所在地域或城市等级的层次所限制。有些个人在他们事业或学术生涯的不同阶段，在不同的地方管理自治的事业机构。县城里的其他绅董，遍历县境监督村、镇的附属机构。在一地学得的管理技能可用于他地，地方的机构可用来作为在其他地区活动的基础。
这些特点，在动员长江下游的福利机构向70年代末华北严重水灾和大饥荒的灾民提供救济中得到感人的说明。在上海和其他三个浙江、江苏的主要城市，士绅和商人们为外国的例子所激励，建立了救济委员会。福利事业机构和公开积极活动的个人，在小城镇募捐，并把捐款转送到这些中心。捐款然后送交救济委员会的代表，由他们在灾区分发救济款。概略的收支清算帐目和救济活动的报告公布在上海《申报》上。通过这一募捐运动，地方事业机构为国内不同地区进行的自主活动筹集资金，从而对长江下游绅董认为具有全国影响的危机作出了回答。组织工作完全在官府结构之外（虽然有密切合作），由名流管理的这些团体，在筹集资金方面比官吏更为有效。最后，报纸在促使公众注意灾情，在通过登载捐款人姓名、为救济委员会提供专栏等方法以鼓励捐款方面，都起到关键的作用。参加者十分清楚他们活动的自主性质，《申报》把这些活动说成是“民众捐献，民众管理”——这一说法也用于地方管理的活动。
这种非政治性的参与公共事务，由于名流们承担了更多的责任，并认为应当考虑他们的意见，终于助长了他们的政治要求。然而，直到1900年，除了个人接触和庇护网络以外，仍然没有任何机制能把公众要求传达给政府。
在19世纪的最后几十年，异化和要求更广泛地参与决策，也在官僚内部蔓延开来，但起源应追溯到18世纪末。嘉庆皇帝虽然设法重新得到乾隆末期因朝政腐败而感到幻灭的官吏的效忠，但是，19世纪连续不断的危机一直使人怀疑这个制度的生命力，并导致要求更广泛的咨询以谋求问题的解决。这类要求是京城较低级官吏提出的许多建议和批评中原来就有的，未得到重用的官吏苦于无发表政见以影响政策的有效途径。甚至在19世纪初期仍不可能就政府应如何运转达成意见一致，而到30年代，爱国主义助长了引起分裂的积极精神，如许多官吏要求终止鸦片贸易，并批评那些不能打败英国人的领袖人物。
效忠皇帝的省的汉族首脑，把清王朝从19世纪中期的叛乱中拯救出来之后，中央统治各省的权力不得不在较少专制的基础上重建。新的地方军队使八旗兵黯然失色，清政府像在17世纪中叶那样，再次面临在利害关系的结合中谋求省的高级官员合作的必要性。对外政策的讨论在与俄国的伊犁危机、中法战争和中日战争期间达到高潮，朝廷的虚弱使得对外政策的讨论较易突破先前限制官吏表示意见的束缚。在这些危机中发表的“清议”，标志着政府内部开始有反对的舆论。不管某些批评多么不公正，某些攻击多么判断失当，它们所留下的是正在形成的确信：某些主要官吏不可信赖，清朝政府不能保卫国家，而解决的办法在于扩大政治参与，以便上层阶级的舆论能够上达。京城里斗志昂扬的爱国精神就这样与名流领导的社会动员和制度上的维新观念结合起来。
促进对立的舆论和更广泛的政治参与的第三种主要力量，来自居住在条约口岸城市的人们，以及为数较少的曾在海外旅行的人士。他们是最早把西方的方法、观念和价值观介绍到中国人士当中的一些人。条约口岸不仅吸引了社会边际的买办，也吸引了那些在这些城市中心颇有建树而与家族和故乡未切断联系的学者和商人。这些人为自主的地方管理提供金钱和组织上的推动力，有时还直接领导。他们带头对政府专横的措施提出质问，而外国租界则使他们得以免遭其害。在19世纪70年代中期以后，条约港口的报纸加速了他们的异化倾向以及国家和名流社会之间的对抗，并且部分地使之明朗化。王韬受到外国报纸的深刻影响，当时在香港开始主编《循环日报》。同样有重大意义的，是在上海很成功地创办了第一家日报《申报》。从此以后，报纸提供自主的管理活动的消息，并为这种活动提供理论基础。报纸是介绍外国各种可取办法的知识源泉，是批评官吏的论坛，也是爱国情绪的有力的催化剂，助长了对清朝官吏的不信任，并通过表达共同的看法，把各地出现的反对力量结合起来。
戊戌变法是这种舆论和政治要求增长的第一次高潮。甲午战争之后纷纷建立以政治为目的的学会和其他社团，这是一个全新的转折，宣告清代关于公开的公共政策活动的禁令的结束。维新运动的某些方面曾受到格外的注意，特别是戊戌百日维新；当时维新党控制了京城的政策、湖南的维新运动和聚集在康有为、梁启超周围的一群人的思想和活动。事实上，维新运动传布更广，并得到更众多的名流人士的支持。以浙江为例，地方志和报纸的报导说明，有相当大的压力来自士绅和商界，尽管浙江通常不包括在重要维新活动中心之列。同浙江一样，在维新派领袖从地方上流社会顶层出现的一些省份，对于维新并没有多少思想阻力。起初，问题不在于维新本身，而在于追求什么样的维新，以及这个官僚政治的君主国能否接受来自其结构以外的政治上的创新活动。在最极端的维新分子取得突出地位的地方——主要在京城和湖南——他们因奋力争取急速的变革，攻击基本的儒家家庭原则而与温和派不和。处于中枢地位的政府，等待温和派渐渐疑惧，然后拒绝扩大通往政治权力的途径。盘踞在官府与朝中的重臣过于强大，不动用军事力量是不能把他们除去的。1898年策划北京反维新政变的人，不仅保守，而且主要考虑满族或王朝的统治，关心保持他们自己的地位和对社会的专制统治。结果是，他们拒绝了最后的机会，未能在当时的政治结构内协调社会的首创活动。反维新政变的冲击波冲击了名流社会中公开积极活动的那一部分人，加重了他们对朝廷的不信任，与朝廷益发疏远。起初，不清楚逮捕牵连多广——名流广泛从事维新活动的地方，如长江下游，许多人有理由感到不安。进一步的对立，是由任用满人取代各省汉族高级官吏的政策引起的。此后不久，朝廷支持义和团，支持处决反对义和团的官吏，1900年非理性的种族主义引起的灾难性的国际后果，疏远了范围更广泛的名流人士，他们对助长社会动乱的危险非常敏感，并厌恶再次挑起外国入侵的政府。
在19世纪与20世纪之交，京城官吏怀着幻灭的心情纷纷辞职还乡，京外的学者坚信他们不能为清政府服务。排满在整个19世纪原是潜伏的、躲躲闪闪的态度，如今与反对专制压迫结合起来成了公开的政治态度。也许第一次公开发表的对满族统治的攻击是1900年夏在《申报》上出现的。有些人认为，政府一旦在1901年后开始了新政的进程，只要它能维持控制更久一些，它就能成功。这样的论点低估了这样大的国家的变革问题，但却正确地表明了清政府官办维新运动的活力与在短短几年中取得的迅速进展。这种论点的缺点，在于它低估了在官僚政治的国家和名流社会之间出现的政治隔阂。
参与和控制，而不是维新，继续处于清朝最后10年冲突的核心地位。北京政府把维新与集权和延续官僚控制的目的结合起来，这一做法激起了反对。一位最坚定地主张维新的总督张之洞，在由谁控制铁路发展的问题上和名流人士意见相左，尽管两者共有强国和实现工业现代化的信念。只要领导的名流被赋予他们认为有意义的任务，他们就可能参加政府，或与政府合作；但当官吏再三设法限制外界的积极活动时，他们就拒绝给予支持。
发动辛亥革命的反对派是由与官僚政府的基本冲突形成的。反对派是从一些具有不同利益，对政府和社会具有不同观念的名流社会群体中发展起来的。然而，就自由民主的意义而言，这些群体并不是作为利益集团而发挥作用。中国社会的总体性过强，名流阶级内部的差别太不显著，社会- 政治观念对于急剧地采取西欧的特别是美国的模式的政策来说，是过于强调整体性了。不同的名流阶层——不论是老的还是新的——的成员继续由家族、地域或其他纽带互相联系在一起。反对派的成员也共同具有一些基本观点，他们是民族主义的，相信某种程度的民众动员，希望重新分配政治权力以提供范围更大的社会参政，并且易于感到被清政府官吏所出卖，易于不信任他们。19世纪最后10年的主要政治运动，如1905年的抵制美国货、省办铁路风潮和立宪运动，都广泛地表现并动员了反对集团的联合，还牢固地把民族主义的感情同他们争取代议制政府的要求联系在一起。同盟会和康有为领导的立宪保皇派之间的激烈竞争，在海外的流亡者中发展，但是，他们在东京、东南亚和美国的斗争，并没有在国内重演。
在国内，反对派不同成分之间的分歧，没有反对派全体和中央集权的官僚政府之间的分歧那样大。他们的作用是互为补充，而不是竞争的。革命党人提出的共和抉择终于被接受，认为比有害的、钦定的立宪政体更可取，后者旨在谋求控制，而不是扩大官府外的参政范围。激进的知识分子提出的前景，是在更自由更公平的社会基础上建立强国；他们在必要时的英雄行为，赢得了公众的同情。他们的暴力策略有助于使一个顽抗的政府陷于不合法的境地。革命党人打入的一些新军部队所提供的军事力量，是不可靠的秘密会社同盟者所无法提供的。商人与士绅、企业与专业的名流人士提供了部分社会支持；没有它，辛亥革命就不可能成功。
在19世纪中叶，名流人士支持清政府镇压叛乱以保全他们的地位。在1911年，他们通过支持革命反对他们已经疏远的政治制度，以保卫他们的利益。商会、教育会和省谘议局都充当了上层社会的动员工具，推动了反对派前进。经济状况紧张，自然增加了清末最后10年的动乱。通货膨胀、铜钱贬值、田赋附加费、长江和淮河流域再次泛滥，尤其是为地方新政筹集经费的各种新征杂税，促成了反政府的社会动荡。在有些地方，这些紧张状况使下层阶级和占支配地位的名流人士发生冲突。例如，在有使用暴力倾向的河南农村社会，同盟会竟在土匪的队伍中找到了同盟者，后者与民团或者与政府支持的士绅领导的乡村自卫武装对抗。1911年，以村为基础的农民军，从受市场丝价暴跌和受广九铁路通车后洋米进口竞争打击的地区，会集于广州，并在这座城市住了几周。城市民众也在广州、上海和其他大城市参加了革命。
然而总的说来，在1911年，革命是因中心地区的经济增长，因中国卷入世界贸易，从上层而不是下层社会的社会组织中出现的。它不是严格的资产阶级革命，也不完全是城市的革命，但它确实主要集中在经济增长的地区，并由这种增长产生和加强的集团领导。它成功地阻止了一个过时的官僚君主国家，将自身转变成现代专制国家这种早就注定要失败的努力。它并没有解决缺少强大军事力量的、扎根于地方的民众运动，怎样得以创建一个新的全国性政府的问题。
因为中华帝国晚期政体的主要特点，与经济和社会的主要特点同样根深蒂固，20世纪前半期经历了新与旧、创新与反动之间的常常令人困惑的摇摆。有现代意识的爱国者希望中国复兴，常以早熟的见识探索和讨论大量来自国外的当代政治思想。然而，尽管他们的思想丰富，范围宽广，但是中国政治的主要倾向是起源于清末已渐渐形成的形势。
首先，自唐代以来，崇尚儒家思想的君主帝国借以统治中国的大量学说上的信条与制度上的惯例，继续解体。要把这一切重新予以调整并非易事，因为所有的组成部分都在不断变动，迅速变化。最后，一致的信仰体系和世界观，遴选自学成才的官僚的官方考试，专横而恋栈不去的中央领导地位，对司法、教育、监察和军事权力的垄断——所有这些旧中国政权的因素，直到1949年以前都不能充分地再起作用。而1949年以后，不论它们的内容，还是它们的总的结构都完全不同了。
在辛亥革命的四年内，显然，无论是遵循清末原始自由民主动员的道路，还是中央统制经济的现代化道路，都不会取得真正的进展。在1912年—1913年，当新组成的国民党在第一次、也是仅有的一次国会选举中获胜时，城市名流参政的趋向仍在继续。但是，无论国民党还是它的竞争对手进步党都不过是“名流联盟”，即使在受到限制的大约4000万全部选民中，两党的支持者也是少而分散。虽然宋教仁希望他在绅商名流中的追随者能控制新的中华民国政府，但是，多党政府也受到孙逸仙这样的政党领袖怀疑，以为它会造成分裂。1913年，袁世凯镇压革命党人，解散国会和省议会，结束民国初年兴旺一时的数千个地方议会，从而结束了中国的议会民主的实验。袁世凯建立他的独裁统治，包括恢复考试和加强文官以控制军人，以及对被击败的革命党人采取检查、监视和恐怖活动。他成功地铲除了广泛参与地方政府的尚未成熟的制度萌芽，但未能赢得那些新进的名流的效忠。袁世凯的事业因恢复君主政体而招致毁灭，他于1916年死亡；由于把中央权威等同于恢复帝制，这进一步损害了中央权威的信誉。
接着出现军阀割据，值得注意的是，主要不是由于已经在相当程度上合理化的中央行政机构的解体（如往昔的皇朝空位期），而是由于这种“政治权威总崩溃”。这种趋势由共和政治的三个方面显露出来：黩武主义、寻求合法性的思想、政党独裁的兴起。
军事势力在19世纪已开始增长，并改变其性质。19世纪中期，总督个人组织的军队开始了这一转变。但这些军队仍然是儒家道德领导原则和部队对军官相互忠诚的例子。然而，在19世纪后半期，军事势力的发展渐渐与工业的变化连结在一起。兵器制造——上海的江南制造局和福州马尾船政局的造舰业就是例子——成为自强运动的中心内容。袁世凯在清朝的事业，就是一个很好的例子，足以说明，到19世纪末，现代军队的创建者怎样能够成为官僚政治中的一股势力。
随着清朝的灭亡，不再有吸收军事领袖人物的长期稳定的合法政府。袁世凯及其下属北洋军的将领——在袁氏死后，他们成了军阀——面对一支具有新的地位和倾向性的军队，处于军事力量对现代政府不可或缺的环境中。首先，引进的现代工业化的战争技术，产生了炮兵、工程兵和通讯兵等专门兵种。必要的训练需要办军事学校，军校学生成为有军事学识的人，是国家新学生群中的一部分。第二，同别的学生一样，这些新军人可能受爱国精神，而不是师生间忠诚的感召。军人爱国者像黄兴、蒋介石出现于他们各自的时代。总之，民族主义使这样的军人变得崇高，作为其必需的第一线领导人。它也要求他遵循一种新的奉献方式，而不只是命令和顺从。新的军事技术使得军官团像法规、政党或银行家一样为政府所必不可缺少。在一定层次上，从儒家思想灰烬中产生的尚武精神，既改变了国家的结构，也改变了国家的观念形态。孙逸仙作为大元帅，再度加入广州的军阀冲突，而他最终的继承者实际上就是一个军阀。从另一意义上说，黩武主义使政府保持统治更加困难。拥有自己军队的部属背叛自己的司令官，实力大致相当的军阀部队进行私人战争；破坏和分裂使城市名流不仅反对军阀，而且反对不能控制军阀的政府。这支新军从此以后成为国家的结构的一部分，但是，它若不是也吸引非军方的支持的政府的一个部分，它也不能单独打败对手和重建中央政府。清朝直到它统治的最后几年，受儒家思想教育的名流一直认为是合法的。它的继承者也必须在新的基础上赢得类似的承认。
主要对日本的侵犯（1915年的二十一条；1919年凡尔赛和约；1928年的济南惨案； 1931 年的东三省“九·一八” 事变）作出回答，爱国精神继续在城市民众中扩展，思想骚动由于民族主义的感情而加剧了。与此同时，政府权力的分裂也暂时为思想自由与学术自主打开了窗口。于是，在英、美、法三国影响下，中国自由教育经历的新时期开始了。“科学”是现代化关键的新信仰，加上出洋留学、职业专门化、大学自主等，使国家在现代世界上取得成功必不可少的学术团体之兴起成为可能。同时，知识分子为无数自由主义的、浪漫主义的、新传统主义的等等学说所吸引；他们组织学会，出版刊物来发表他们的意见。
与这种开明的多元论脆弱的发展平行的——特别是在高等学校——是接受马克思列宁主义的革命思想体系，一种普遍的“关于社会的科学”的倾向。从一开始，中国革命者就倾向于把俄国看作“全世界革命进步的范例”。人们在中国可以观察到的许多社会问题所引起的忧虑，因帝国时期的儒家思想遗产连同其对“人治”的信仰而加强了。简单的民族主义的确是不够的。人们已经不是仅仅抽象地研究理论，因为国际危机和国内危机把名流和城市居民的注意力引向政治。政府若不能满足人们复杂的，有时是矛盾的对经济进步、国家强盛公平原则和代议制的渴望，那么，容易激动的、独立的诸多城市集团就不会给予政府以真正的合法性。
在这种形势的背后，国家权力合法化的神话有了根本性的变化。在威严的儒家思想的影响下，帝王的统治受到支持，是靠他维持社会秩序的适当行为，能在包括自然和人类的有机整体宇宙的中心点发挥作用。礼天生地深深植根于这一有机的宇宙之中，所以帝王的统治是物性中所固有的，而不是像在西方那样，是由一个超验的神或法从人类舞台之外强加的。中国统治者凭借在国内维持统一，更容易在与国外交往中维护其对其他统治者的绝对优势。但是在19世纪，帝国主义者在中国边缘的扩张，破坏了中国与毗邻国家的宗主- 纳贡关系，随之也毁灭了天子所要求的绝对优势。清朝在国际上的软弱，连同西学的流入，破坏了至尊的儒家思想的权威性。
在20世纪，它为最高国家权力归于汉族的民族主义神话所取代。《孟子》“天视自我民视，天听自我民听”的名言，可以重新解释为一种中国形式的民众主权。这一西方的观念早有拥护者。梁启超是它最早的推广者之一。这一观念又为孙逸仙所采纳，并早在1905年就郑重地载于三民主义之中。民众主权的神话表示了政治觉悟的提高、参与和动员，但它很少讲到如何把民众政治联结到国家的权力结构上去。
政党是在新的共和制下真正实行民众主权的工具。政治制度上的大革新是在1912年以后的10年内开始出现的，作为君主制政府的后继者的政党专政。一个单一的政党作为动员、灌输和控制的工具的出现，意味着作为多元的、代议制度的结党活动在中国的失败，也是议会政治的失败——一种在20世纪发展较迟的工业国家广泛遇到的现象。
同盟会在1912年扩大，组成一个议会的政党——国民党之后，它在多党政府中发挥的作用因袁世凯的独裁而夭折。然而，名流政党是一个社会组织，比小派别更有原则性，比阴谋活动更为公开，这种看法已经产生相当大的影响。尚未建立起来的是立法和行政两权分立的理论，而这正是正直的西方式反对派有实效的政治斗争的先决条件。可是，旧式的对个人的忠诚，继续产生宗派主义，并且在没有合法政府的情况下产生分裂。孙逸仙不愿采取西方民主国家的立法、行政、司法三权分立，而是加上了考试权和监察权，创立了五权宪法，为国民党的国民政府所采用。中国的这种五权分立，工作起来并不比西方的三权分立为优。当蒋介石成为国民党领袖时，他把权力建立在党、军队和政府的三元基础上，每一系统都由他亲任首脑。同样，法律为满足商业的需要虽然有所发展，实则仍只是行政的工具，宪法几乎像美国政党的党纲一样易于更改。
在如此不利于多党制的情况下，中华民国的政党沿着两条交叉的路线发展——一是作为灌输和控制的手段，一是作为革命动员的工具。孙逸仙早年发展了训政概念，认为政党的使命在于动员民众参与政治，同时指导民众的政治行为。在这个观念的背后，存在历史悠久的孔孟信条，即伦理教导和楷模的力量导致美德和善行。随着民族主义的兴起，维新派与革命派已经一致认为，中国的领导人物必须训练迄今在政治上缺乏活力的民众作为公民积极地参与新形式的国家政治。到了1914年，在孙逸仙的观念中，训政任务必须由拥有专政权力的政党来承担。这样，甚至在列宁主义政党的专政尚未在俄国实现并移植到中国之前，就已为它的专政准备了条件。
由政党垄断灌输和动员民众的主张，如果同政府权力结合起来，就具有空前的控制潜力。如果官吏除去通常考虑的利害和忠诚之外，不受任何检查，那么，现代运输、通讯和火力的技术与现代灌输、操纵和控制的技术结合在一起，就开辟了20世纪干涉主义的政府几乎不受约束地渗透进社会的可能性。在王朝统治下，儒家仁政的神话和实际的技术限制，保持了帝王的威望和国家高压统制之间的平衡。维持公共秩序和适当的行政，不仅依靠监视与高压，也依靠广泛地、持续不断地灌输儒家的等级制原则和相互依赖的原则。科举制意味着思想合适的人向上流动。儒家关于不同等级的义务与责任的说教在乡村得到了执行，并且渗透到家族体系中。政府靠道德权威的程度，几乎和靠高压手段相同。
皇帝的消失也结束了他的道德权威，其后袁世凯与军阀政府由于缺乏合法性，不得不更多地依靠军事实力。在20年代，当国民党和共产党按列宁主义的模式组织起来时，两党以各不相同的民族主义和社会主义的混合为基础，都对合法性提出新要求。然而，两党不久都不承认对方的道德合法性，并力图消灭对方。
列宁主义政党的第二种作用——也是它出现在20世纪中国的原因——是作为革命的一股力量。革命政党的吸引力是多方面的：急切地关心普通老百姓的平等；要求承认科学的威力并为行动提出战略战术的世界观；爱国的和人道主义的社会理想；在规定排他性同志关系的同时，能够满足最坚持是非之心的大胆反叛等等。对正在成为中国救星的化身的党的忠诚，是一条前进之路。
然而在民国时期，这些吸引力，是以党继续起政治和社会变革工具的作用为基础的。无论是共产党还是国民党，都是作为革命政党而建立的。这些共同的起点，再加上他们的民族主义和共同反对军阀统治的态度，使得他们早期有可能合作。但是，毫无疑问，在两党获得支持的那些名流当中，支持革命的意见并不一致。此外，1923年至1924年期间，国民党的列宁主义的改组，对原已成堆的地方派系和个人派系——它们的根源可以追溯到1905年同盟会的合并之前——又是一种新的增加。在1927年至1928年间，赞成社会暴力革命的国民党左派和要末赞成非暴力变革，要末赞成维持社会现状的国民党右派之间，在意识形态上的严重分歧又增加了旧有的派系活动。这时，集中了大权的国民党中央执委会和政治会议，很快为军事领袖蒋介石所支配。对左派党员的清洗削弱了信念，而且，由于国民党变得更像一个维持现状的党，孙逸仙的思想只是堂而皇之地出现在口号上，已不能吸引多少知识分子。国民党虽然有每周小组例会以及上级组织对下级组织的集中制控制，但它一直充满了严重的派系斗争。
中国共产党将苏联的经验同中国的实践结合起来，在维护党的团结方面做得更有成效。当他们被迫在城市转入地下，被挤到国民党和军阀统治薄弱的边远农村地区时，为了生存，他们不得不灵活地适应环境。但是，他们更加旗帜鲜明地献身于原先的革命事业。
本卷的后面几章，将从不同角度对不同时期中国政府的问题进行评价。总的来讲，民国时期的几届政府在清政府曾行使权力的不太需要雄心的领域内，不如清政府有效。这在一定程度上是因为政府官员进行干涉的雄心超出了他们的能力。这样，当他们不愿和那些本可支持和参与他们政权的城市名流分享权力时，政府官僚们的负担就增大了，当他们的合法性有赖于统一的中国时，尤其如此。对下述论题，可以大加议论，即国民党政府声称要包揽——至少是潜在地——中国社会的各个方面和所有地区，这就产生了如此巨大的控制问题，以致政府的大部分精力消耗于自我维系之中。这像经济上“高级平衡阀”的一个对应物，在政体上可以称为“安全维系综合症”。国家税收不得不流向与竞争者作战。官吏们不可信赖，特别是在下层。官僚间彼此监视，注视着永远可疑的群众，其程度之严重使得变通和革新变得困难重重，特别是在1927年国、共分裂加剧了政治上的紧张关系以后。
在重新巩固国家权力方面，另一部分困难在于19世纪即已开始的名流阶层的积极精神和从事政治活动。面对已经组织起来增进其自身利益，或对国家政策已有自己议程的名流，民国时期自封的法定政府不得不扩大自己的权力。基础牢固的农村名流、城市商人和专业人员以及知识分子，都给国民政府提供某种支持，但是许多人从来就没有完全效忠过。对不同政见的压制，由于疏远了越来越多的观望者，恰恰导致了令人担忧的不信任和反抗。国民党政府专心致志地扩大和保护他们的权力，仍未能有效地掌管地方事务，也不可能制定一些能扩大群众参与政府工作的制度。许多暴力和反暴力的循环相互助长；而那些既不宽容政府，又不愿冒险去反对它的人，则退而从事个人的追求或地方事务。
在这一时期，至少有三个政治活动领域。首先，是在一个范围狭小的圈子里，政府内或政党内的派系争夺权力，而外界那些可为这种政权接受的人，则同官员建立联系，以保护或增进自身的利益。第二，是城市里反对派的政治活动，包括群众游行示威和其他通过组织活动和报刊表达的异议。有时采取暴力方式的名流人士（和工人运动的某些同盟军）的动员，逐渐与在城市里的共产党人和其他左翼人士的秘密组织活动融合在一起。第三，是农村中的政治活动，包括这样一些不同的组成部分，如怀有自治野心的地方军事首领的争斗，政府致力于收税和纳税人尽力逃税，以及地主对农民非政治性的社会反抗的压制。这些政治关系遵循庇护和掮客的模式，当这些运转机制崩溃时，暴力活动便随处可见。
共产党被赶出了由国民党控制的城市后，在农村推行其革命纲领，并在边远的农村根据地同当地的当权者在战时环境下展开了竞争。共产党人还没有国民党政府所担负的种种行政问题的负担，得以采取各种灵活政策，在他们试图建立根据地的任何地方，发动群众倾诉最为紧迫的社会苦难，以推动他们的革命事业。例如，在山东和河北，使农民的不满政治化的“阶级斗争”，指向“土豪劣绅”和税吏，农民们认为这些人比地主更暴虐。温和的再分配政策和给非党名流以某种政治发言权的范围很广的集会，足以促进更广泛的村民参与共产党控制下的地方政府。共产党给予对社会不满的人以政治引导，开始从社会基层建立政权。不过直到1949年以后，充分扩大政府权力的可能性才得以实现。
20世纪的这些变化，再次引出了个人对于国家的关系问题。综观整个历史，中国作家一般只强调个人对统治者、对农民或其他人的责任和义务，很少关心关于人权的任何学说。另一方面，正义的概念和对非正义的忧虑，在中国则随处可见。西方对法治和公民自由权的更加特殊的关注，激励19世纪的西方人坚持要求治外法权（即驻华使节有权审理在华犯罪的外国人），这是1842年至1943年的不平等条约的中心内容，并且损害了中国的主权。于是人权——现在正是这样称呼的——就成了帝国主义的重要部分。关于在中国新政府框架之内的法治和公民自由权的前景，近时仍有不断的探询。
在何种程度上将公民个人置于首位，在何种程度上将个人所属的集体置于首位，一直是以中国和西方价值体系之间的公认的文化差异为基础的一种选择。这或许可以看作一个需要强调的关系重大的问题，可是它仍然未超出一个更大的问题，即中国政治生活中人民——名流和各种普通人——的作用问题。就这样的广义而言，“民主”问题，不管如何界定，都是中国革命日程中的一个关键问题。同类的倾向，即在政治活动中，政府渗透到社会组织和社会动员中去的倾向，是从晚清继承下来的。中华民国面临重建强大国家和扩大民众参政之间的久而未决的关系问题。这种紧张状态又因年轻的共和国所处的国际环境而加剧了。