东北民主联军自四平、长春等地撤退以后，全国形势发生了重大的变化。国民党在美国的援助下，继续以和平谈判作掩护，加紧进行全面内战的部署。至1946年6 月底，蒋介石撕毁停战协定和政协协议，以6 月26日大举围攻中原解放区为起点，发动对解放区的全面进攻。
面对国民党的全面进攻，解放区军民奋起自卫。关内逐步形成大打局面，并吸引了国民党原拟增援东北的第5 、第53、第54等军不得不滞留关内战场，因而有力地援助了东北民主联军的作战，使之在东北赢得了发动群众、建设根据地的宝贵时间。
国民党为了全力部署关内作战，并在三至六个月内首先消灭关内人民解放军，然后再转兵解决东北问题，故被迫一再延长6 月7 日签订的停战协定的有效期限，由此形成了东北暂时的和平局面。这是在全国内战爆发以后，在东北局部地区特有的一种情形。
虽然东北暂时保持了一个时期的休战状态，但是国民党军向东北解放区的局部进攻和蚕食行动从未停止过。国民党军集结于东北的部队有8 个美械化半美械化军，总兵力36万余人，占国民党军当时用于部署内战第一线100 万兵力的1 ／3.至1946年底，国民党军占领东北（包括热河）的面积达25万余平方公里，占东北全区面积29％强；人口约2135.9万人，占东北人口53％强；控制了东北70％－80％的工矿企业以及主要大中城市和重要的铁路干线。东北解放区的面积大大缩小，除北满几个完整的省以外，大部分为国民党军占领，而且形成被分割的局面。
民主联军在四平战役中伤亡8000多名。部队骨干减少，少数部队暂时失掉战斗力，少量地方武装和少数干部逃跑、叛变，部分指战员对自四平大踏步撤退的战略措施一时缺乏明确认识，对阻止敌人进攻、坚持长期自卫战争和争取胜利的信心不足，缺乏长期艰苦斗争、创建根据地的思想准备。加上没有巩固的根据地作依托，一时得不到广大群众的支持和补充，第3 、第4 纵队会合时的南满根据地，只剩下长白山麓的临江。抚松、长白、蒙江4 个完整小县。长白山和两条大通沟占据了大部分土地，交通落后，人烟稀少，一片荒凉。中共中央南满分局、辽东军区、辽宁省委、安东省委4 个机关和两支主力部队共10多万人，聚集在狭小的山沟角落里，粮食、弹药、被装毫无着落。而国民党军以4 个师的兵力继续进攻，国民党东北保安司令长官杜聿明则扬言：“将南满共军逼上长白山啃树皮，拱进鸭绿江喝凉水。”由于受到当时同国民党和平谈判这一政治形势的影响，从1945年11月起，中共中央虽多次指示东北局，大力建立东北根据地，但中间曾多次发生过变动，以致在广大干部中间对和与战问题、城乡关系以及作战方针问题，均产生了一定的分歧。以上种种情况，使得东北局和东北民主联军继锦州地区作战以后再度处于空前险恶的境地。当时，摆在东北我党内军内的中心任务，是进一步统一认识，生长和壮大革命力量，以改变这种极为不利的形势。
1945年12月28日，中共中央发出毛泽东起草的给东北局的指示（建立巩固的东北根据地），全面地阐述了建立东北根据地的问题，指出了党在东北的战略任务和取得胜利的根本方针。要求“迅速在西满、东满、北满划分军区和军分区，将军队划分为野战军和地方军。将正规军的相当部分，分散到各军分区去，从事发动群众，消灭土匪，建立政权，组织游击队。民兵和自卫军，以便稳固地方，配合野战军，粉碎国民党的进攻。一切军队，均须有确定的地区和任务，才能迅速和人民结合起来，建立巩固的根据地。”中共中央这一指示，标志着建设巩固的东北根据地的战略思想的完全形成。12月31日，东北局作出（对东北发动群众建立根据地之指示》，1946年2 月25日，陈云等给东北局的电报均提出了十分重要的意见。此外，3 月6 日至8 日和23日，东北局部分委员和部分党政军主要领导干部先后在抚顺和梅河口召开会议，围绕中共中央（建立巩固的东北根据地）的指示广泛讨论。这两次会议对东北民主联军的军事斗争起了积极作用。3 月27日，东北局发出《关于大胆发动群众创造坚强的根据地》的指示。4 月19日，东北局发出彭真起草的不要忽略根据地建设的指示，这些指示都得到了中共中央的肯定。
6 月3 日，中共中央重新提出：“实行中央去年12月对东北工作的指示（即《建立巩固的东北根据地》的指示），作长期打算，为在中小城市及广大农村建立根据地而斗争。”
在东北民主联军撤出四平、长春前的头9 个月，东北的战略决策、工作方针、作战方针乃至重大战役部署，都是中共中央、中央军委决定或批准的。东北局和东北民主联军严肃地执行了以毛泽东为首的中共中央、中央军委的决定、指示、命令，大部分时间是集中主力同国民党军队打大仗，争夺东北。与此同时，坚持不懈地逐步展开放手发动群众、剿灭土匪、摧毁敌伪政权、反奸清算、减租减息、建设民主政权、迅速扩大部队、创立根据地等工作，以此作为同国民党争夺东北的依托和基础。正因为如此，东北军民才有可能在那样短的时间内。那样复杂的情况下，取得重大的胜利。到1945年底，东北民主联军已由出关的10万人扩大到近30万，创造了广大的东北解放区，在1946年上半年抗击了国民党军大举进攻，保住了包括哈尔滨、齐齐哈尔在内的整个北满并联结东满、西满一部分的大块根据地，以及南满几块根据地或游击根据地，为以后取得更大的胜利奠定了基础。
为了统一东北地区的领导，1946年6 月16日，中共中央决定，以林彪为东北局书记，兼任东北民主联军总司令和政治委员，以彭真、罗荣桓、高岗、陈云为东北局副书记，兼任东北民主联军副政治委员，并以林、彭、罗、高、陈5 人组成东北局常委。副总司令周保中、吕正操、萧劲光（兼第一参谋长），第二参谋长伍修权，副参谋长聂鹤亭，政治部主任谭政，政治部副主任周桓，后勤部部长叶季壮，后勤部政委杨至诚。
1946年6 月16日，中共中央下达的关于东北局班子调整的指示全文如下：东北局：目前东北形势严重，为了统一领导，决定以林彪为东北局书记、东北民主联军总司令兼政治委员；以彭真、罗荣桓、高岗、陈云四同志为东北局副书记兼副政委。并以林、彭、罗、高、陈五人组织东北局常委。中央认为这种分工在目前情况下，不但有必要而且有可能，中央相信诸同志必能和衷共济，在重新分工下团结一致，为克服困难争取胜利而奋斗。
中央这是中共中央的一项重要决定。东北局领导人表示一致拥护，并委托高岗和谭政将林彪接到哈尔滨主持东北局工作。
6 月16日，东北局确定了各军区后方根据地工作区域：东满军区背靠朝鲜，在延吉、挥春、和龙、汪清一带建立后方根据地；西满军区以兴安岭为门户，面向齐齐哈尔，背靠满洲里，在中长铁路的博克图、牙克石和在海拉尔、扎兰诺尔、满洲里之线建立第一个后方根据地，在北安、德都、嫩江、纳河建立第二个后方根据地；东北民主联军总部在牡丹江、穆棱。勃利、东宁、东安、密山、虎林之间建立第一个后方根据地，在佳木斯、富锦、绥滨、同江建立第二个后方根据地，在孙吴、援民黑河建立第三个后方根据地；南满军区在长白山地区建立后方根据地。从此，在东北地区全面开展了根据地的创建工作。
7 月1 日，东北局发出《关于发动群众创造根据地给各分局的指示》，“决定各旅划定一个地区去创造根据地，各派出约三分之一的兵力去打匪和做群众工作。”东北局还决定各级党、政、军、民机关实行大精简，各抽出约3 ／5 的干部，不分男女，不分资格，一概下乡做群众工作。
7 月3 日至门日，东北局举行扩大会议。在东北的中央委员、候补委员和中央政治局委员以及各地领导人云集哈尔滨。出席会议的有中央政治局委员彭真、陈云；中央委员林彪、罗荣桓、高岗、李富春、李立三。张闻天、蔡畅、林枫；候补委员黄克诚、王首道、谭政、陈郁、萧劲光、吕正操、古大存等。
在会议中，讨论和修改委托陈云起草的东北局决议草案。会议根据中共中央《建立巩固的东北根据地》的指示精神，分析了国内外和东北的形势，总结了前一时期东北斗争的经验教训，在东北局内部争论了很久的敌强我弱、和与战、城市与乡村、作战指导方针等问题上统一了指导思想，并确定了今后的方针。
在统一认识的基础上，东北局委托陈云同志起草《关于东北形势及任务决议》。7 月5 日完成初稿后，林彪一面组织大家讨论，一面向中央报告。毛泽东仔细地研究了这个决议，亲自动手作了修改，于7 月11日复电林彪。东北局在7 月7 日通过决议后，又根据毛泽东的电报进行了修订，在7 月下旬向党内做了传达。这个决议，后来通称为《七七决议》。
《七七决议》第一项内容是对东北当前形势的估计。原文强调主要的特点是敌强我弱，因此必须准备进行长期的战争。由于我们的部队尚不是像关内一样与群众密切广泛结合在一起，许多新部队尚未巩固，另一方面，又由于国民党想争夺东北，而必须从关内继续运兵，在关外继续扩兵，国民党在东北还有其一定的社会基础。因此敌我力量的对比，现在和今后一个长时期内，仍然是敌强我弱，东北的战争，已经有并且还可能有打打停停、此打彼停的局面。因此，我们的思想必须有长期战争的准备。不认识这一点，不将这一点作为我党在东北一切政策的出发点，工作上是可能造成不良结果的。目前全党需要明确认识上述的形势，对于敌我力量不轻视、不夸大，不放松一切有利条件，但不作侥幸取胜。而应准备在最困难的情况下进行斗争。
毛泽东将这一段改为：“去年8 月，英勇的苏联红军来到中国，进攻日本侵略者，我东北民主联军与东北人民配合红军作战，消灭日寇与伪满，替东北人民开辟了自由生活的道路。我党在东北，自日寇侵人之日起，即领导了东北人民组织抗日义勇军，反对了蒋介石的不抵抗主义，进行了长期英勇斗争。对日反攻以后，我党更从关内派遣大批军队与大批干部至东北，帮助东北人民创造了广大的东北解放区。但是，丧失东北有罪收复东北无功的蒋介石，在美国反动派的援助之下，违背和平约言，大举进攻东北解放区。我东北民主联军与东北人民，从去年11月山海关战役起，至今年6 月7 日两军停战这一时期内，举行了英勇坚决的自卫战争。目前双方虽尚在停战状态，但战争仍有再爆发之可能。东北广大地区的群众工作与土地问题的解决，尚处在开始阶段，我农村根据地尚不巩固，我干部中尚有许多人不认识深入农村，从事长期艰苦斗争与建立根据地的必要与重要性。目前国际国内形势有利于我党建立东北根据地与粉碎蒋军可能的再进攻；但是必须承认自己的弱点与克服这些弱点，方能达到目的。”
毛泽东对总的形势分析与原文在大方向上是一致的，但在表达的方式上有不同。毛泽东强调我党在东北的地位，强调我方进行的自卫战争，完全否定蒋介石政府在东北的“正统”。并指出国际国内形势对我方是有利的，这就使东北同志们认清了战争的性质，鼓舞起胜利的信心。这段分析也反映出毛泽东决心同美蒋反动派决裂，在全国范围内进行解放战争的决心。与前几天对李富春、黄克诚报告的批示比较，毛泽东的思想更加明确和发展了。
《决议》的第二部分，提出了当前东北工作的六项任务。第一项是克服和战问题上的混乱思想，建立长期自卫战争的观点。原稿的内容是：“（甲）克服和战问题上的混乱思想，建立长期自卫战争的观点。我们奋斗的目的，是为实现和平。但和平不是轻易可得的，只能是斗争双方力量对比达到一定程度的结果（如国际情况变化则是例外，但我们不能寄托于这一点）。必须在党内明白指出，东北斗争异常尖锐的性质，指出被国际反动派所全力支持的国内反动派的力量还大过我们，他们仍在坚持全部消灭东北革命势力的方针，指出美国帝国主义的政策，决不是诚意调停东北内战，而是以军事援蒋为主要方面，调解内战为辅助方面，两者都是以不同的方法来达到在东北扶蒋灭共目的。这种反动政策，虽已引起国际国内民主势力的反对，但尚未遇到决定的打击。因此，我们一丝也不要放弃和平的可能，但党的任务是全力准备战争。同时又必须指出增加革命力量减少反动势力，斗争力量发生对我有利的变化，这种可能是存在的。其主要方法：充分地发动群众，使我们与人民密切结合起来，人民的力量增加到我们方面，将使敌我力量的对比，发生有利于我们的变化，将使我们建立起牢不可破的阵地，将使敌人无法战胜。那个时候，国内人民反对内战运动与国际民主势力反对国际反动势力的斗争，共同开展起来，使国内国际反动派既不能和，又不能打，东北和平才能出现。因此和平的胜利是存在的，但和平绝非任何依赖外力侥幸可得，只能由坚持自卫战争和艰苦群众工作中得来。因此不作长期战争的准备，不能下决心去发动群众，幻想和平等待和平，是完全错误的，与客观面貌不相符的，这类错误观点，必须全部予以彻底扫除。”
毛泽东将这段改写为：“克服和战问题上的混乱思想，准备以长期艰苦斗争取得和平。目前美英矛盾增长，美国内部矛盾又极严重，蒋介石在全国范围来说仍感兵力不敷分配，且人心不顺，经济困难；尤其重要的是我党我军的力量强大与坚决斗争，因此，迫使蒋介石不得不于15天及8 天停战期满后，又宣布无期停战。在某些蒋军力量不足地区，停战对于蒋军亦属有利；但在蒋军力量充足地区，例如中原区、胶济路，蒋介石已经发动大打，苏皖亦有很快大打的可能。对于目前东北，蒋军兵力不足，利于停战；但如增兵到来，便有极大可能向我再进攻。蒋介石在此次南京谈判中，除允许给我兴安省、新黑龙江省及嫩江省一部和延吉地区外，其余均要接收，不但要占点，而且要占面，此为我方所绝不能接受者。与其不战而失如此广大地方，将来不能收复，不如战而失地，将来还可收复；况且战的结果，除若干城市要道还可能失去外，我亦有粉碎蒋军进攻，收回许多失地之极大可能。因此，全党必须下大决心，努力准备一切条件，粉碎蒋军进攻，以战争的胜利去取得和平。一切犹疑不定及侥幸取得和平的想法，都应扫除干净。在这个一心一意准备以长期艰苦斗争去取得和平的总方针下，我们的方法，就是从战争，从群众工作，从解决土地问题改善人民生活，从其他一切努力，去增加革命力量，减少反动力量，使双方力量对比发生有利于我的变化。其中最重要的是充分发动群众，使我党与人民密切结合起来，只要广大人民的力量增加到我们方面，就会使敌我力量发生有利于我的变化，建立巩固的根据地，使敌人无法战胜我们。总之，和平是必须取得与能够取得的，但主要应依靠自力而不应依赖外力，只有自力更生，自立自强，自己有办法，自己立于不败之地，国际与国内各方助我之力量才能发生作用，才能取得可靠的和平；否则就是不可靠的，是危险的。”
毛泽东在原稿的基础上，对我党关于和平与战争的立场，又作了更加深入具体的发挥。原稿强调了目前敌强我弱的形势下，应坚持准备长期战争，要下决心去发动群众，以增强壮大革命力量。毛泽东在承认敌强我弱的同时，把东北与全国形势联为一个整体来看。既指出了我方的有利条件，也指出了蒋介石的困难，并表示了与美蒋反动派决裂，以战争决定胜负的决心。在这个问题上，毛泽东与几个月前希望通过四平保卫战，以“保卫马德里”的方式求得和平的态度，发生了很大的变化。他重申了去年12月“建立巩固的东北根据地”的观点，强调依靠群众，强调自力更生，才是争取胜利的正确途径。
大方向确定之后，对于具体问题，毛泽东同意《决议》原稿的内容，只作了少许修改。其主要精神是：当前战争的目的，是为保卫解放区而斗争。由于反动派向我解放区进攻，我东北民主联军就不能不举行自卫战争。“自卫战的目的，是为实现经济上政治上军事上的民主而斗争。在经济上，是为劳苦人民争得土地、房屋，以及分粮、减租、减息、增加工资、免除失业、发展生产的民主而斗争；在政治上。是为推翻敌伪残余和特务、警察的统治，反对大地主大资产阶级的独裁，由人民自己掌握政权的民心而斗争；在军事上，是为反抗大地主大资产阶级的军队、警察和政治土匪的压迫，为组织人民武装的民主而斗争。”为了进行这些斗争，应当结成广泛的和平民主独立的统一战线。但是“不要被地主阶级所蒙蔽，不要委任和发展地主武装，必须紧紧依靠广大劳动人民。”
关于我军作战原则，“不在于城市和要点一时的得失，而是力求消灭敌人。”“一般不作阵地战，广泛地使用运动战和游击战。”
关于根据地建设，“必须在军事、剿匪、民运、土地、财经、后勤、兵工、交通、城市工作、文化和建党、建政等等方面，根据具体情况，规定各种政策。”
《决议》特别强调：要造成干部下乡的热潮。“许多到达东北的干部，对于长期战争和艰苦工作没有认识，没有精神准备，不少人迷恋城市生活，缺乏下乡的决心，缺乏群众观点，干部中享乐腐化厌战的情绪在增长着，这是党内最危险的现象。”“目前应在干部中反复说明东北斗争形势，使干部认识东北斗争的尖锐性和长期性，认识能否发动农民是东北斗争成败的关键，农民不起来，我们在东北有失败的可能。强调共产党员为人民服务的责任，号召他们走出城市，丢掉汽车，脱下皮鞋，换上农民衣服，不分文武，不分男女，不分资格，一切可能下乡的干部要统统到农村中去，造成共产党员面向农村，深人农民的热潮。”
《决议》最后确信：“从全国范围革命力量与反动势力的斗争的发展过程看来，革命力量在上升，反动势力在下降，中国共产党的力量空前强大，国民党从未像今天这样丧失人心。在这样有利条件之下，只要我们全东北的干部认清东北的形势，团结一致，紧紧地与群众在一起，兢兢业业，一步一步向着奋斗目标前进，一定可以改变敌强我弱的形势，一定可以建立起巩固不拔的阵地，粉碎反动派的进攻，使东北和全国一起走上和平民主的新阶段。”
关于《七七决议》的意义，罗荣桓曾经指出：“这一决定是具体执行了毛主席的方针，是以毛主席的思想作指导的，是完全正确无可怀疑的。这一决定对东北有很大意义，也可以说是转变的关键。当时以这一决定解决了干部中‘战’与‘和”的思想和建设根据地的思想，如果没有这一决定，就谈不上执行毛主席的方针，就不可能打开今天这样局面。韩先楚上将在（东北战场与辽沈战役）一文中也强调：“（东北局）7 月7 日会议通过了委托陈云起草的《关于东北形势及任务决议》（简称”七七决议“）。这一决议经中央修改后批准，成为我党领导东北人民建立巩固的根据地和夺取东北解放战争胜利的纲领性文件。这是一篇马克思主义的重要文献，它标志着东北的工作方针和作战指导方针，已然沿着中央指示的道路走上正轨。”
这一期间，东北局创办了第一个党内刊物，林彪把它命名为《群众》。在7 月13日出版的第一期上，林彪写了《发刊词》在《发刊词》中林彪指出：“放在我们东北全党全军前面的任务就是建立根据地，建立根据地的中心工作就是发动群众。我们能否解决这个问题，就是我们党在东北成功与失败的问题。今天我们在东北还没有根据地，还没有家。如果我们不赶快建立自己的根据地，建立自己的家，我们就会站不住脚，就会有失败的危险。建立根据地就好比是为自己造房子，如果我们没有家，没有房子，就好比是流浪者，飘来飘去的二流子，遇到狂风暴雨，就会无家可归，无房子可住，就要被狂风吹掉，被暴雨淋死，遇到严寒冬天，就会冻死饿死。如果我们不赶快建立自己的根据地，建立自己的家，那么不仅我们会无处可走，死无葬身之地，而且东北人民也就不能翻身，不能有他的地位。”
林彪还要求东北党政军各部门“应该警惕我们目前所处的情况，认识目前我们所处的环境，拿出一切毅力来，一心一意，埋头苦干，痛下决心，到群众中去，务必在最短的期间内，建立我们自己的家，造成我们自己的房子，建立自己的根据地，到那时，我们就不怕任何狂风暴雨，我们就有力量粉碎国民党反动派的进攻，我们就一定能够胜利。”
关于如何发动群众建立自己的根据地问题，东北局在《动员干部下乡发动群众》的指示中提出四点要求：一是“号召一切可能下乡的同志，均应自觉响应党的号召，跑出城市，跑出洋房，脱下西装，脱下皮鞋，穿起农民服装，背上包袱，暂时不分职位高低，不论历史长短，不论资格大小，不计个人得失，提倡大官做‘小事’，全心全意为人民服务。到乡村中去，到农民群众中去，不怕脏，不怕烂，住到农民的家里去，和农民在一起，学习东北农民的语言，了解他们的情况，领导他们的斗争，解决他们的切身要求，把他们组织起来武装起来，紧紧团结在党的周围。”“彻底扫除干部中盲目的乐观、享乐腐化、厌战情绪，留恋城市不愿下乡，以及幻想和平，等待和平等错误观点。”
二是“集中使用干部，组织工作团，选择战略区域和战略基点，首先突破，由点扩大联系成面。”“首先从一个屯、一个村做起，实行‘蝗虫政策’。”
三是开展农村斗争。这“实质上是进行一次伟大的农村革命。”要让农民拿起武器，建立人民武装，“到处捉拿特务、伪警、收缴地主枪支、肃清小股散匪。对那些组织叛变，杀害我干部及罪大恶极的反革命，坚决镇压，没收分配其财产”。只有解决土地问题，锻炼出具有高度觉悟的人民武装，才能奠定建军基础，使政权真正掌握在农民手中。通过建立各种群众组织，建立党在农村的支部，才能创建巩固的根据地。
四是主力兵团和地方兵团要在地方党委领导下，与工作团配合，发动群众，形成人民的剿匪运动。“在全军指战员中进行深人的政治动员，提高部队英勇果敢的战斗精神，在战术上采取出奇的远距离的奔袭、合击、穷追、反复扫荡等办法，以达到在军事上彻底消灭顽匪。”
按照中共中央和东北局的指示，东北地区党政军民一齐动员起来，做了一系列艰苦细致的创建根据地工作。