东北野战军对长春久因长围、围城打援的战略实施得并不怎么顺利。长春国民党守军困兽犹斗，沈阳卫立煌援军又始终按兵不动，他以不变应万变的策略，给东北野战军带来了很大麻烦。一时间，一座长春城钳制了东北野战军所有主力部队而无所作为，而关内各战场解放军正打得火热，急需东北战场有力配合。
中共东北局。东北野战军领导人，重新审视形势，认识到中央军委和毛泽东的正确。7 月中旬，中共东北局召开常委会，重新商讨作战问题，认为长春守军在10万人以上，设防坚固，如攻击长春，又可能遇到由沈阳、锦州北上的20万增援之国民党军的威胁，所以这一仗带有很大的勉强性和冒险性；如长春不成功，则对今后作战会产生严重影响。7 月20日，“林、罗、刘”联名致电中央军委、毛泽东，报告了最新的决定：“最近东北局常委重新讨论了行动问题，大家认为我军仍以南下作战为好，不宜勉强和被动的攻长春。我们意见东北主力待热河秋收前后和东北雨季结束后，即是再等一个月到八月中旬时，我军即以最大主力开始南下作战，首先以奔袭手段分别包围歼灭义县、锦西、兴城、绥中、山海关诸地之敌，然后迅速进行夺取承德和打援的战斗。我军南下最大的困难是粮食的接济，但可以解决。在平绥线作战，则须要晋察冀方面有所准备。”
7 月22日，林彪、罗荣桓、刘亚楼又致电中央军委说：如华北敌人确实空虚，则我军南下与晋察冀配合作战，有全部歼灭敌人，夺取天津。北平的重大可能；同时，亦必然引起长春、沈阳敌人撤退，达到解放东北的可能。如中央同意7 月20日电的建议，在我们南下尚未暴露之前，请设法派兵围攻大同，将傅作义部队分散到大同方面，以便我军能各个击灭敌人。凡5 万人以下的守城部队，我们均有歼灭他的把握；10万人的守城部队，只要不受大的增援威胁，我们亦有歼灭他的相当把握。因此。如能将傅作义调动一两个军向西去，我们就有可能全部歼灭北平、天津、张家口。保定、唐山、大同之敌的把握。
看到东北野战军领导人在犹豫徘徊了三个月后，终于定下南进作战的方针，毛泽东十分高兴，在接到第二封电报的当天23时，他便复电林、罗、刘，并告东北局说：“向南作战具有各种有利条件，我军愈向敌人后方前进，愈能使敌方孤悬在侧后之据点被迫减弱或撤退，这个真理已被南线作战所证明，亦为你们的作战所证明。攻击长春，既然没有把握，当然可以和应当停止这个计划，改为提早南下作战的计划。在你们准备攻击长春期间，我们即告知你们，不要将南进作战的困难条件说得太多太死，以致在精神上将自己限制起来，失去主动性。现在你们已经将注意力移到向南作战方向，研究南面的敌情、地形。粮食等项情况，看出其种种有利的条件，这是很好的和很必要的。并且应向全军指战员首先是干部充分说明这些条件，以鼓励和坚定他们向南进取的意志和坚定他们的决心。但在同时，必须说明将要遇到的和必然会遇到的各种困难情况，诸如粮食困难，人民的欢迎不一定有如同现处地方的人民那样热烈，某些敌人的顽强抵抗和某些时候作战的不顺手等等，使他们在这方面先有精神准备，并研究克服各项困难的方法。这些必须遇到的困难情况，其中特别是粮食条件的困难，你们高级领导方面尤其要严重地估计到。现在距8 月中旬已不足一个月，你们的政治动员和准备粮食等项工作，必须加紧进行，否则8 月中旬还不能在北宁、平承、平张等线打响。”
毛泽东进一步提出：“关于具体作战计划，希望你们详加考虑，拟出全盘方案电告。你们指挥机关似应先期南下和程子华罗瑞卿诸人会面为适宜。”并强调说：“东北局应加速冀热察辽区域的工作，尤其财经粮食方面的工作，该区在这方面存在着相当严重的矛盾。”
当天，毛泽东就林彪顾虑遭受北平傅作义与沈阳卫立煌夹击之事，电告华北军区司令员聂荣臻、政委薄一波，要他们即命华北第2 兵团第二政治委员杨成武立即组织西进兵团，向绥远作战，以吸引傅作义。
随着战局的发展，东北决战首选锦州的必要性更加清楚。
7 月30日，毛泽东电示林、罗、刘，强调应首先考虑对锦州、唐山作战。电报说：“关于你们新的作战计划，我们觉得你们应当首先考虑对锦州、唐山作战，只要有可能就应攻取锦州、唐山，全部或大部歼灭范汉杰集团，然后再向承德、张家口打傅作义，如果你们不打范汉杰先打傅作义，则卫立煌将以大力集中锦唐线，卫、范协力向西援傅，那时你们可能处于很困难地位。西面粮食极为困难，东面则是产粮区，此点你们必须充分计算到。先打范汉杰是否有可能，望你们意见电告。”
为了将傅作义主力向西引开，以配合东北野战军南下北宁线作战，毛泽东于8 月3 日在西柏坡召见聂荣臻和杨成武，同刘少奇、周恩来、朱德、任迅时一起和他们说话，向他们交待“东北打，华北牵”的任务。毛泽东先让聂、杨看了他起草的7 月22日、7 月30日给林、罗、刘的两份电报。在聂、杨表示完全同意后，毛泽东宣布组成华北第3 兵团，由杨成武任司令员兼政委，20天内完成一切准备，进军绥远，开辟新的战场，把傅作义部主力拖到平绥线，配合东北作战。
这时，毛泽东问杨成武：“有什么困难？”
杨成武习惯地回答说：“没有困难，保证完成中央交给的任务。”
毛泽东笑了笑，说：“不对，出兵绥远，困难是很多的！”
接着，他—一作了分析：绥远是傅作义的老窝，他搞坚壁清野，你们去了会吃不上饭；要华北供给支援你们，也是很困难的；还有战斗可能很不顺手。毛泽东要他们把困难想透，想出解决困难的办法，做好充分的准备。
为使林彪进一步解除后顾之忧，毛泽东于当天致电林彪、罗荣桓、刘亚楼：“本日杨成武来中央面商向绥远行动问题。杨部（八个旅）本月20日左右可完成一切准备，拟待你们在锦榆作战业已开始，杨罗兵团任务确定（或者包围承德，或者包围唐山）并开始行动，吸引傅作义主力向北向东之时，即由沫源附近以20天行程，主力到达归绥附近，攻击归绥，一部袭取集宁、兴和，以配合你们之作战。杨罗任务究竟如何规定，何日行动，你们主力何时开始锦、榆线作战，盼即告。”
不料，东北野战军对作战又有新的变化。8 月6 日19时，林彪急电毛泽东，提出东北野战军南下时间。电报说：一、估计傅作义发现我东北主力南下时，必采取放弃次要据点、集中主力守大城市的方针。
二；我军应取调动和分散傅作义，以便歼灭傅部夺取其所守城市，包括相机夺取平津之方针。
三、为了将傅部调一两个军向西去，以便我军能在承德。张家口、保定和北平取得胜利，不宜由我们先行动调动傅作义向北向东；而应由杨成武部先行动，调动傅作义向西，以便我们与杨罗部队开展战局。杨成武部能愈早出发愈有利……我们要在8 月底9 月上旬才能出动、但如杨成武部出动时间能提早，则我们出动时间亦能提早。
8 月7 日18时，毛泽东复电“东总”，规定了东北主力出动及开始攻击锦榆线的时间。他认为，南下作战不能再拖，必须争取战略上的主动。毛泽东说：“绥远为傅作义所必救，不怕不能调动傅部向西，调动傅部是必然的。问题是傅作义自己有三个军及几个独立师，如果他以两个军及一二个独立师援绥，则杨成武在绥难于立足。因绥远及晋西北均粮缺，必须取得集宁、归绥两点才能解决粮食问题。过去两次人绥失败的教训不应忘记。不管你们何时开始攻锦榆线，杨（即杨得志——引者）、罗（即罗瑞卿——引者）兵团必须与杨成武兵团配合行动。兹规定杨成武兵团8 月21日由涞源以东出动，9 月10日左右向归绥、集宁两点开始攻击，杨罗耿兵团在9 月10日以前以主力到达承德、北平线并开始攻击，另以一部向平张线动作，配合杨成武兵团之作战，在这一阶段内杨罗耿受军委直接指挥。你们主力按上述两兵团行动时间，规定自己出动及开始攻击锦榆线之时间，并预先报告军委。你们对上述规定如有意见，速即电告，否则即照此部署执行。”