官督商办和官商合办的试验是想吸引商人投资于近代企业，但两者都告失败，这是由于官方提倡者如李鸿章和张之洞等人未能使投资户相信他们的利益不会被官方的经理所损害。大约在二十世纪头十年商人们的回答既响亮又清楚：除非我们是不折不扣的合伙者，否则干脆散伙。但另一方面，个人和集体在这时也无力建立大规模企业，这表明商人他们自己仍然过于软弱和不团结，不能领导中国走向工业化。由于官方提倡者不甘心或者不能够放弃控制，结果在新安排中又出了歪门邪道，或者完全避开官办，或者使它流于形式。
关键是出现了官僚企业家。晚清对工商业作用的重新评价已经使近代企业在思想上受到尊重。官员们最初无非是实行一般的监督，后来开始自己投资，承担起管理职能，到最后又给企业做决策。从官员变为官僚企业家的最明显的例子是盛宣怀。但是盛宣怀办他的工业企业是次要的，他的主要关心是要在官场飞黄腾达。他喜欢搞官场上的权术而不惜牺牲健全合理的商业经营方式。他在那些明显地享受着垄断或者大量官方津贴的企业中无往而不利；而在有竞争的企业中却常常败北。
宁可要健全的商业经营方式的主要原因是，到二十世纪头十年，有些官僚企业家开始独立出资或者靠朋友筹集大多数甚至全部资本，他们以民间身分筹资，并无官方的正式照顾。由于自负盈亏，所以他们比较容易地把自己的官守与企业家使命分开。作为又能直接负责政府政策、或者能够影响政府政策的经理和企业主，他们不再需要正式的官方照顾来保护企业而使之不受官方的剥削了。约在1890年，有两名中级官员上海道台悄悄地伙同商人向上海华新纱厂投资，他们看来在这种事业的发展中起了先锋作用。李鸿章的上海机器织布局对上海整个地区拥有垄断权，照理他应给予抗议，但还是保持了缄默。他也许非正式地同意这样做，因为与此事有关连的龚照瑗和聂缉椝两道台，连同一个绅商银行家严信厚，都出自李鸿章的门下。
华新纱厂在开办阶段有一些亏损以后，到了二十世纪头十年就变成了一个赢利的企业。聂缉椝道台已经提升为巡抚，于是买下华新厂其他股东的全部股票，让他的两个儿子来办厂。现在有可靠的证据证明，聂缉椝曾利用公款而不是自己出资购买他最初的股票。官员挪用公款做私人资本，这在当时是相当普遍的。华新厂从官督或官商合办的安排中彻底摆脱出来，这使“官”字有了新的意义：它现在指的是官员个人，不再有“政府”或者“官员集团”的意思了。因此，华新厂事实上是一个私营企业，官员股东和商人股东以个人身分在企业中合作共事。它不需要有正式的官方关系，因为官员是企业投资者的成员，他们能保证使企业得到官方的保护。
在以后十年期间，官僚企业家集投资者、经理和官方赞助人的作用于一身，他们能够给新企业提供国家的保护，而不再使它们受国家的那种荒谬的控制了。
周学熙的父亲周馥原为山东巡抚，在二十世纪头十年期间升任两江总督，以后又当两广总督。周学熙在1900年前后在袁世凯手下开始了他的官宦生涯。袁世凯对他的经济才能深为赏识，很快把他从候补道提升到实缺，然后任为盐法道，最后在1907年任他为直隶省按察使。1906年，作为督察直隶工业发展的总职责的一部分，他领导一个委员会以组织一个煤矿公司，然后自任公司的总办。
滦州官矿有限公司是一个私营公司和官督企业的混合物。大概因为中国政府和附近英国控制的开平矿务局之间争讼不息，周学熙决定称该公司为官督商办企业，由国家提供一部分资本。然而矿内没有督办（这个头衔是自十九世纪八十年代以来用来称呼官督组织的主管的）。代替督办的是一个十五人的董事会，其中两人，一任总理，一任协理。为了保证有效的控制，总理或协理每个人至少必须持有两千股股票，而其他十三个董事和两名审计每人必须至少持有一千股股票。每股股票合一百两，这就意味着十七名高级职员持有至少一万九千股股票，合银一百九十万两。由于公司的资本在1908年开办时是五百万两（其中五分之三已收到），所以这笔款约占全部股票的四成。当增加官股五十万两，即资本的百分之十的时候，高级职员和政府两者一起在股东会上在理论上就占多数了。
大投资户也有重复投票权，即每五十股一票，直到总数二十五票。同时，只有已经投资五股（合五百两）者可以提出建议，而持有五十股（合五千两）者可以投票表决。因此购买股票不到五股的投资户就没有发言权。周学熙的方案清楚地表明，大投资户只能限于少数人，只有他们才可以决策和管理公司。虽然我们只有十七名最初的董事和职员的部分名单，但是从我们所掌握的九个人中可以看出，他们都是袁世凯的部下，又是周学熙的朋友，有的是周学熙的安徽同乡，有的是袁世凯的河南同乡。
启新洋灰公司是周学熙的另一个主要工业，它的组织和管理在许多方面和滦州煤矿很相似。但是，启新这个私营公司没有任何国家资本，只是向天津（直隶）官银号贷款四十万两（以后被公司所偿还）。公司不断赚取厚利，从不感到经济匮乏。头一年周学熙就筹集到批准的一百万两。他得到的支持大部分来自支持他煤矿的那一批僚属。在1912年，公司每股股票都一分为二，以设立分厂。公司于是要求增资一百五十万两，供发展和扩充之用。为了保证这一小批高级职员能继续占支配地位，半数新股票保留给原先的股东认购，他们根据所有股票的多寡有权在规定期间购进。另一半新股票不向普通公众出售，而是卖给直隶省政府和使用该公司产品的各省铁路公司。但是公司的档案表明，在以后的几年，这几方面没有向公司投资。很可能，这一百五十万两全被原来的股东和他们的朋友认购。同样，当公司在此后不久另外要求增资三十万两以建立一个北方分厂的时候，它特别限定老股东认购。老股东们显然设法满足了增加新资本的需求，因为他们把他们的大部分股息和红利进行了再投资。
周学熙继续兴办其他企业。1909年，他在北京组织了第一个自来水厂。在1911—1920年之间，他还贾其余勇经营银行业、玻璃厂和纺织业。滦州煤矿在与比它大的开平煤矿合并以后营业继续蒸蒸日上，而启新也发展不已，终于支配了全国的洋灰市场。
周学熙之所以取得成功是由于：管理有效率；大股东们所得的利润不断地进行再投资；以及他本人和其他主要股东们因为是袁世凯手下的官员，能够对公司提供政治保护。1916年袁世凯死后，北洋系分裂，周学熙参加安福系，以他的经济资源换取继续对他政治上的支持。
张謇则是另一种官僚企业家。在周学熙恋栈官位时，张謇已辞去了一切公职。这个决定不是轻易作出的。他的成年生活绝大部分花在伺机会试上面，终于经过仅仅几次落第之后在1894年中了令人艳羡的状元。周学熙和张謇在他们寻求财政后盾和管理支援的方式上也大相径庭。周学熙面向的是他的官场同寅，张謇则求助于商界。
1895年，张謇因丁忧从北京离职奔丧，被张之洞召见，要他办一个现代纱厂。他的家乡南通是一个重要的产棉区，有着从事手工纺织业的长期传统。以前盛宣怀曾企图在南通建立一个现代纱厂而遭到当地人们的反对。张之洞挑选张謇，不仅因为他是当地名流，比别人更能应付任何重新引起的反对，还因为张之洞正指望地方商人为新建工厂提供资金。
张謇接受他的任务时，大概对如何组织和经营一个近代企业毫无成竹在胸。他获准建立一个私营公司，两名与他有交情的当地棉织品商人帮助他组织了一个有六名商人董事的委员会来筹集资本。他最初计划开办的纱厂完全用私人资金，这并不意味着他在思想上反对国家提供资金。张謇曾在几位官员手下当过私人幕宾，有多年公共财政工作的经验；他也持有一般人的见解，即经营近代工业必须有官方的支持和指导。张謇本人律身谨严，这确实使他产生了传统的认识，即只要负责的官员能干廉明，官方的监督就会带来好处。当他的商人董事们发现他们无法筹足资金时，张謇乘机以官方提供的机器来弥补这个差额。当有些商人抗议这会为官僚的干预开方便之门时，张謇自恃清白地回答说，他作为一个廉正的高级职员，“官有干涉，謇独当之。”
幸亏这种对官商合办的过分简单化的态度在他身上没有坚持太久。在以后的几年，当他不顾一切地要为大生纱厂筹集足够的资本时，他认识到他清白的名声和善良的愿望都不足以保证取得商人们的信任。他还认识到，他的官场朋友们所作的给予支持的许诺附有种种条件，或者常常不能兑现。张謇的儿子在为他写的传记中说：“上面的总督虽然赞助，而底下的官员没有一个不拆台。”张謇遇到的困难，使他对商人和官员在设法兴办近代工业时所面临的问题有了认识。他们告诉他，他在惨淡经营时会遇到社会和经济方面的限制。同时，他们还帮助他下决心完全同官场一刀两断。官僚的僵化和奴性使他作呕；他开始认识到，从某种程度说，企业活动如果进行得好，就更忠于儒家的号召，因为近代企业提供了就业机会，从而增进了人民的福利。这说明了他在转变成一个卓有成就的企业家时从纱厂迈步而出，再去办垦荒、水利、新式教育和渔业等事业的原因所在。
大生纱厂原来的计划是筹资六十万两，建成一个中型的纺织厂。但是，在南通和上海的六名董事组成的董事会几乎立即碰到了困难。总督张之洞被刘坤一接任，后者收回了以前关于免税的诺言。中日甲午战争的结束使原棉价格猛涨。外国人在上海正兴办纱厂，这使财力较弱的中国纱厂濒于破产。张謇的两名董事辞职了，另外两名劝他推迟建厂计划。然而张謇的回答是另聘新董事，并接受刘坤一提供的价值五十万两的官方织布机和纱锭，把纱厂的原定资本增至一百万两。这样，私营企业就转成了一个可以设想成官商合办的企业，这种转变又使两名董事离职而去。
最后作了妥协。张謇和留下的商人董事同意只接受政府机器的半数，折价二十五万两。私人资金将筹集另外二十五万两，建立一个规模将予以缩小的纺织厂。但是，商人们在筹集自己名下的资本额时依然很不顺心。最后只筹集到十七、八万两，所以在1899年纱厂开办以前，不得不仰政府贷款以补足缺额。这些贷款来之不易。张謇曾描述过他如何不断地恳求他的官场朋友们的情形。只是在刘坤一总督个人批准了追加的政府贷款之后，他才度过了不能清偿债款的危机。
因此，张謇的经验不是让人感到舒服的可效法的典型。大生纱厂最后之所以获得成功，应归功于他健全的经营管理和艰苦的工作。但甚至更重要的是，恐怕还得归因于张謇在官场上的关系，这给他弄来了必需的、尽管是勉强获得的资金，并且允许他继续称该厂为商办企业，即使它的资金有半数以上来自官方（其形式有的是固定资本和流动资本，有的是贷款）。结果，官僚企业家张謇既能吸收政府的资本，又能在利用它时不受国家的监督。
尽管许多进步官员怀有善良的意愿和机灵地顺应着近代管理技术的需要，但是中国在清末没有建成一个坚强的工业基础。到了1911年，中国已经有了几种近代工业——纺织、采矿、铸铁、航运和铁路。但是它们十分分散，职能又不配套，有时又控制在互相扯皮的地方集团手中。官员对企业的支配和国家对企业的控制常被视为中国失败的唯一原因。但是关键不只这两个因素，并且还有国家如何进行控制和官员如何起支配作用的问题。明治时期的日本在工业发展的同样阶段中，是极力依靠强有力的国家推动的，但是在十九世纪八十年代初期，日本政府把大多数国营工厂卖给了私人企业家。相反，中国官员则不愿意放弃控制，甚至参预工业的管理而不能自拔，因为他们把官方的名义和个人的私利纠缠在一起了。
最初，李鸿章的官督商办方式要求商人自己投资，并且让他们在他的全面监督之下自己冒风险去经营近代工业。李鸿章认为这种安排是挖掘必需的私人资本的一种手段，如果中国要开始全面建设近代工业的话。商人们对此表示赞成，这种反应表明，他们认为李鸿章的倡议是一种公平交易，它可以免除官员的过分压榨，但以接受官方的全面监督为代价。可是，甚至李鸿章的权势也不足以保护他的企业不受其他官僚机构的影响。与此同时，他本人在这些企业中的代表，如盛宣怀等人，愈来愈陷进了在国家目标和个人利益之间形成的利害冲突之中。他们越来越厉害地侵犯地道商人出身的经理人员的权利。在当时，由于商人在许多情形下不愿意或者不能够凑足资本，省政府的资金就日益频繁地被他们所利用。这就为官方的监督人如盛宣怀之流提供了机会，使他们自己变成真正的经理，同时也把国家的监督变成了官僚的控制。
张之洞用了“官商合办”这种新名词，倡议要与商人建立更加公平的伙伴关系，但这并没有改变日益加剧的官僚干预的趋势。不象李鸿章那样，张之洞对于商人的企业精神及其对国家幸福的关心，并不虚心体察。他也不轻易授权给部属或干练的商人领袖。他主持的各种工业项目，得到商人支持者甚至比李鸿章得到的还要少。
大约在1900年，工业发展中这种明显的失败，加上它完全被各省官员所支配，这一事实促使中央政府试图带头制订全国性的工商业政策。所有重大企业都已由各省高级官员主办，这是有许多原因的。十九世纪末在典型的改朝换代形势下王朝日就衰落，这时国内混乱和总的趋势给地方领导提供了拥有金钱、军力和人才的机会。同时，他们也能更多地接触到西方技术和实践，更能领略它的奥秘。但是发展既是以地方为基础，必然存在许多内在的缺陷。第一，既无政策的配合，又无一套统一的原则。第二，省级官员经常调来调去，许多挣扎求存的公司终因接任官员不再支持它们而归于失败。第三，只有两三个“地区”，因为能得西方风气之先，因为有干员派驻，因为有比较充裕的商业财富，所以才能参加发展近代企业的活动。
中央政府为反对由各省支配企业所作的努力，其方向是正确的。但是，它在重大制度改革方面的努力，例如成立在各省设分局的中央集权的商部这一措施，却遇到了不仅来自各省官员、绅士和绅商，而且也来自中央政府本身一部分官僚机构的强烈反对。好几个部彼此都为争夺管辖权而争吵不休。
结果，发展工业依然只停留在省一级进行。但是它面临着风靡一时的商人思想，即重商业轻工业的思想。因为绝大多数中国商人是真正的生意人，不懂得工业企业是比商业发展较慢的一种类型。市场价格时涨时落，可以使他们迅速获致短期的利润，所以他们很容易迷恋于商业。
在清末，私营铁路成为唯一有机会能争取到有广泛基础的财政支持的重大实验。在1906—1908年期间，有几条省办铁路获得成功，因为它们能够激起真正的民众运动来支持它们。在广州、香港、杭州、上海和宁波，确实有成千上万的工人、学生和店员拿出自己的数百万银元来组织以省为基础的铁路公司。他们由于恢复利权运动（内容是要求外国银行家退还各该省的铁路理财权和筑路权）的兴起而在政治上活跃起来。由于人们普遍认为中国政府因需要外债而与西方列强相勾结，所以要求私营也就成了这个运动的一个组成部分。
但是这些铁路公司也纷纷归于失败。到1911年在清王朝快要灭亡之际，国家再一次企图搞国家控制。但无论如何，即使清朝中央政权更为强大，它是否能从国民那里集中足够的巨额资金来全面兴办近代化工业，也是值得怀疑的，因为国民们还只是刚刚认识到要利用这些机会。此外，铁路公司的历史表明，被政治原因驱使而进行投资的商人和绅士股东往往容易搞派别活动，而对于有效的企业管理来说，这种商业政治的为害程度不下于官僚的控制。政府和商人的关系，当他们合伙而又处于不平等地位和商人并无法律保证的时候，是很难和谐的。中国在1911年，尽管有西方的挑战和影响，仍然缺乏制度的基础，以使近代工业能借私人主动性和私人资本之力而发展起来。